Система

Архив

Незадолго до выборов в Госдуму мы в редакции почувствовали, что и нам, и читателям неплохо было бы поговорить со сведущим человеком о том, как устроен и работает выборный механизм.

Незадолго до выборов в Госдуму мы в редакции почувствовали, что и нам, и читателям неплохо было бы поговорить со сведущим человеком о том, как устроен и работает выборный механизм. Вопросы мы задали профессору Виктору Сергееву, руководителю Центра глобальных проблем МГИМО, члену редколлегии журнала "ПОЛИС" ("Политические исследования"), кандидату физ.-мат. наук, доктору исторических наук, академику РАЕН и автору множества статей и нескольких монографий, посвященных исследованиям современных политических институтов и механизмов демократии.

Виктор Михайлович, прежде всего нас интересует, в сущности, технический вопрос - принципы работы основных избирательных систем.

- Другими словами, имеется некий список партий или личностей (иногда смесь личностей и партий), и вопрос в том, какие бывают способы конвертации голосов, поданных за эти списки, в структуру власти? Об этом я готов рассказать - но ведь это лишь один аспект, маленькая часть всей избирательной системы. Выборы не сводятся к модели преобразования исходного списка кандидатов или партий в структуры власти. Гораздо более серьезный вопрос - как этот список формируется. Возьмем советскую модель - там всегда был список из одного человека. Система подсчета голосов в этой ситуации ясна, но она не дает никакого представления о том, как устроена сама система выбора. К сожалению, проблема формирования списка очень мало обсуждается.

Значит, правильный вопрос состоит из двух частей: о системе подсчета и о системе формирования списка?

- Есть еще и третья часть - откуда берутся те партии, движения, персоны, которые попадают в список? Как происходит формирование политических субъектов в публичном пространстве? Только все это вместе - формирование политических субъектов, создание списков для голосования и правила учета голосов - дает полное представление о системе выборов.

Учет и конвертация

Давайте тогда поговорим обо всех этих аспектах, но начнем все-таки с избирательных систем в узком смысле слова.

- Есть два основных типа избирательных систем, две идеальные модели: пропорциональная система (ПС) и мажоритарная система (МС). ПС предполагает, что в списке - политсубъекты "национального значения", общенациональные акторы. Идея ПС очень проста: определить социальный рейтинг политических сил в обществе и пропорционально ему предоставить места в законодательном органе власти. Например, с помощью выборов определяется рейтинг политических партий, а потом пропорционально количеству набранных бюллетеней распределяются места в парламенте. Вроде бы хорошо. Но у этого способа есть крупные недостатки.

Во-первых, политических сил может оказаться довольно много, и поддержка может распределиться чисто статистически. Представьте, что в списке сто партий. Если в обществе уже сложилась некоторая политическая традиция и две-три партии наиболее популярны - тогда основная часть голосов достанется этим нескольким партиям. Однако даже в этом случае остальные партии, малопонятные многим избирателям, в совокупности тоже собирают довольно значительный процент голосов, и возникает вопрос - что с ними делать? Если в парламенте (как у нас) 450 человек, то на одного кандидата нужно собрать всего-навсего 0,2% (100% поделить на 450) голосов. Поэтому может получиться так, что в парламенте будет огромная толпа представителей партий, избранных в единственном числе, - и с совершенно разными политическими взглядами. Если дело происходит в парламентской республике (или квазиреспублике типа североевропейских государств, которые формально остаются монархиями), то дальше надо формировать правительство. Правительство должно получить вотум доверия в парламенте. Но наличие большого количества малых партий и квазинезависимых депутатов приводит к тому, что очень трудно сформировать большинство. В Европе ПС применялась достаточно широко и всегда наталкивалась на такие трудности. В послевоенной Италии правительства менялись чуть ли не раз в три месяца. То же самое во Франции - после войны и до реформы де Голля.

На Украине сейчас то же самое?

- Нет, там ограниченная пропорциональная система с порогом. Если бы на Украине была чистая ПС, мы бы наблюдали не попытки создать правительство Тимошенко, а коалицию во главе с Партией Регионов. А сейчас из-за порога не прошли социалисты. Если бы они прошли, то получили бы двенадцать депутатов (так как набрали 3% голосов) и возникла бы другая властная конфигурация. На самом же деле надо сравнивать голоса, поданные за "оранжевых" и "голубых". "Оранжевых" оказалось чуть больше, чем "голубых", поэтому голоса, которые не были отданы ни тем ни другим, перераспределились в пользу "оранжевых", и те получили на два места больше. Так вот, чтобы устранить проблемы, которые были в Италии, в большинстве европейских государств вводят порог - обычно 3%, максимум 5%.

Судя по примеру Украины, даже маленький порог может сильно изменить соотношение сил в парламенте?

- Конечно, это же нелинейная система. Правило такое: если партия не преодолела порог, все ее голоса идут тем партиям, которые его преодолели, - и делятся между ними пропорционально голосам, которые они набрали сами. То есть, голосуя за маленькую партию (которая не преодолеет порог), вы фактически отдаете свой голос за одну из больших. Можно даже считать, что за самую большую.

У нас сейчас такая система?

- У нас именно такая система, причем с очень высоким порогом - 7%. Почему порог не должен быть слишком высоким? Потому что может получиться, что количество голосов за малые партии превысит количество голосов, поданных за большие. У нас одиннадцать партий. Предположим (хотя в России это вряд ли случится), что каждая из них получила не меньше 4% - а три самые большие получили каждая существенно больше 7%. Тогда непредставленными в парламенте останутся восемь партий, в сумме собравших 32% голосов - то есть треть избирателей проголосует впустую. Это главный недостаток, связанный с высоким порогом. Слишком многие оказываются фактически лишенными права голоса, - их голоса отходят в основном наиболее влиятельной партии. (См. также врезку "Партийная нелинейщина". - Л.Л.-М.)

Давайте рассмотрим другой полюс, мажоритарную систему.

- При МС вы голосуете не за партии, а за кандидатов. Кандидаты могут представлять какие-нибудь партии или нет, но это их личное дело. В каждом округе несколько кандидатов. При МС (в ее самом распространенном варианте, "МС относительного большинства") проходит тот, кто получил хотя бы на один голос больше остальных. Даже если у него только двадцать процентов голосов, но на один голос больше, чем у любого из других, - он проходит, остальные нет.

МС тоже имеет свои недостатки. Во-первых, она может в значительной мере подавлять политическую роль партий. Личность кандидата может быть важнее, чем его партийная принадлежность. Только в странах, где есть длительные политические традиции, связанные с партийным противостоянием (в Великобритании, например), роль партий так велика, что даже в условиях МС партии обычно оказывают решающее влияние на процесс голосования - за счет того, что партийная поддержка значит для избирателей гораздо больше, чем личные качества кандидата.

Далее, при МС оказываются обделенными не только малые, но и средние партии. В Великобритании партия либеральных демократов регулярно набирает порядка двадцати процентов голосов, но она всегда очень сильно недопредставлена в парламенте. Причина в том, что округов, в которых поддержка этой партии обеспечивает выбор ее кандидата, очень мало. Фактически все делят между собой две партии (лейбористы и консерваторы), за исключением тех округов, в которых избиратели по каким-то причинам принципиально не поддерживают ни лейбористов, ни консерваторов. Например, в Шотландии популярна Национальная партия (Scottish national party), и поэтому от Шотландии выбирается довольно много депутатов-"националов" - хотя за нее подается гораздо меньше голосов, нежели за либералов. Но таковы особенности МС - если вы имеете большое влияние на ограниченной территории, вы получите депутатов от этой территории. А если у вас есть солидная, но рассредоточенная поддержка, это ничего не дает.

А в реальности обычно работают комбинации МС и ПС?

- Существует множество смешанных систем, а также МС с двумя турами голосования. До недавнего времени и у нас в стране была смешанная система. Половина депутатов выбиралась в местных округах по МС, а половина - в едином общенациональном округе по ПС. Каждый избиратель имел два голоса - один в мажоритарном округе, другой в общенациональном. При такой системе роль партий оказывается достаточно существенной. Но смешанность, как ни странно, приводит к интересному эффекту - уменьшению влияния партий (особенно небольших) на результаты голосования в мажоритарных округах.

Возникает своеобразный перекос в сторону партии-лидера, она, как правило, получает дополнительные бонусы - то есть и здесь есть эффект, подобный тому, который дает ПС с большим порогом. Это можно проиллюстрировать так: представьте, что в каждом мажоритарном округе голоса, поданные за кандидатов от различных партий, распределились строго пропорционально влиянию партий. Сколько тогда получит самая большая партия? Сто процентов мажоритарных округов! Хотя эта партия может иметь лишь на один процент большую поддержку, чем следующая за ней.

Нарезка избирательных округов очень важна для смешанной системы или чистой МС. В некоторых странах округа специально режутся неровно, чтобы дать преимущество той или иной партии или социальной группе. Например, в Японии принята МС (японцы вообще многое скопировали с английской системы, у них и структура парламента похожа), и в течение многих лет господство Либерально-демократической партии Японии (ЛДП) обеспечивается неравномерной нарезкой округов. Она такова, что один голос в Токио стоит гораздо меньше, чем один голос в деревне. Соответственно деревенские избиратели получают большее влияние на формирование парламента, а в деревне влияние ЛДП заметно сильнее, чем в городах.

Какие же объективные факторы диктуют выбор той или иной системы?

- МС и различные смешанные системы появились в результате того (во многих случаях, но не во всех, - скажем, в Англии так исторически сложилось), что правительству нужна устойчивость. Если правительство по конституции ответственно перед парламентом, то желательно иметь устойчивое парламентское большинство (иначе правительство будет меняться каждые три месяца). Но в любом случае система выборов должна сообразовываться с общей структурой конституционного устройства. Если в ней - как у нас - нет ответственного перед парламентом правительства, то аргумент об устойчивости не работает. С абстрактной точки зрения, в такой ситуации лучше было бы иметь максимальную пропорциональность при выборах - чтобы парламент был зеркалом общества. Потому что проблема политической устойчивости решается в данном случае другими средствами - тем, что есть выбираемый прямым голосованием президент.

 

Список и допуск

Давайте перейдем к формированию списка кандидатов.

- Это сразу переносит нас в совершенно другую сферу - сферу публичной политики. Можно иметь сколь угодно свободную, справедливую, отточенную систему голосования (да еще и идеальный механизм подсчета голосов при полном отсутствии коррупции) - но если не отлажена система формирования списка, который предлагается для голосования, то на выходе можно получить все, что угодно. Экстремальный пример - все тот же список из одного человека, с которым мы хорошо знакомы по советским временам.

Там, кстати, была прописана процедура голосования "против"?

- Конечно. Не хотите этого кандидата - вычеркивайте, вписывайте своего. Но возникает вопрос - кого? Ни один из тех, кого избиратели могли бы вписать, не получил бы значимого процента голосов - ведь координации не было. Фактически это был референдум, референдальное голосование. Так что формирование списка вариантов - важнейший вопрос, и ключевой момент здесь - правила составления списка.

При ПС список автоматически совпадает со списком партий?

- О, нет! Во всяком случае, если есть Центральная избирательная комиссия, требующая выполнения массы условий. Для попадания в список партия должна предъявить определенный объем подписных листов, потом возникают вопросы, как собираются эти листы, кто их проверяет, сколько процентов некачественных подписей допускается и т. д. Имеется множество правил, и нарушение любого из них позволяет снять партию с выборов.

В действительности это очень серьезный вопрос - ведь речь идет о свободе создания политических организаций и о праве для этих организаций участвовать в формировании органов власти. Мне как политологу наиболее естественным представляется положение, когда каждая зарегистрированная политорганизация - подчеркиваю, не обязательно партия (это может быть движение) - имеет право участвовать в выборах.

Но тогда в выборах захотят участвовать столько организаций, что выборы просто технически, экономически станут невозможными!

- Подобные проблемы можно регулировать правилами избирательной системы. Конечно, абсурдно, если три человека собрались, создали политическую организацию и требуют, чтобы их включили в список. Ведь участие предполагает расход денег налогоплательщиков, чтобы предоставить всем время на ТВ, покрыть для всех расходы по обеспечению доступа к СМИ и т. д. Поэтому некоторые финансовые ограничения на участие политорганизаций в выборах - разумны. Например, условие, чтобы политорганизация была в состоянии компенсировать те расходы, которые идут на ее участие. Но очень важно подчеркнуть, что это именно ограничение свободы политической деятельности.

Например, в российской конституции декларирована свобода политической деятельности. Политическая деятельность предполагает возможность участия в формировании органов власти, не так ли? Иначе это не политическая деятельность, а неизвестно что. Если же вы лишаете политорганизацию права принимать участие в формировании органов власти, это означает, что вы ограничиваете свободу политической деятельности. По определению! Тут никуда не деться.

По логике вещей, единственным допустимым ограничением на свободу политической организации является контроль за тем, чтобы ее программные заявления не противоречили основным положениям конституции. Чтобы в программе не было принципиально антидемократических положений - скажем, призывов к насильственному изменению государственного строя. Это единственное ограничение, которое можно логически вывести. Все остальное - то, что у организации нет средств, то, что у организации недостаточно членов, что она неравномерно представлена в регионах, и так далее и тому подобное, - логически не дает оснований отстранить эту организацию от участия в формировании органов власти.

Но если эти ограничения уже есть, возникает вопрос о правоприменении. О том, где именно ставятся эти границы. Очень трудно сказать, что тут является рациональным критерием отбора. Например, ясно, что избирательные залоги не могут быть очень высоки, на порядки превосходя расходы, которые несет налогоплательщик в связи с участием данной политорганизации в выборах. Ограничения на численность - это довольно странный критерий, особенно (как у нас) в сочетании с требованием возвращать деньги, потраченные на участие в выборах.

Я считаю, что главная задача правил формирования списка - обеспечить, чтобы из него не исключались политические силы, которые имеют существенную поддержку в обществе. Сейчас в списке для выборов в Госдуму одиннадцать партий. Достаточно большое число. Но кто может сказать, действительно ли эти партии представляют весь значимый политический спектр? У нас не допускаются к выборам политические движения, у нас есть случаи запрещения политических партий - но знаем ли мы, какова их реальная общественная поддержка?

Видимо, все равно какие-то ограничения неизбежны. На практике, мне кажется, важнее всего уметь просчитывать последствия тех или иных ограничений.

- Свобода выражения политических взглядов, свобода создания политических организаций и их участие в процессе формирования органов политической власти - это как раз свободы, обеспечивающие качество меню, предлагаемого избирателю. Это определенная гарантия того, что меню не будет сформировано произвольно.

Мы все понимаем, что идеальной свободы не бывает, какие-то рамки всегда есть. Всевозможных ограничений в истории демократических институтов масса.

По всему миру вплоть до 1920-х годов были ограничения по половому признаку. Женщины в Великобритании получили право голоса только в 20-х годах, в Швейцарии - после войны. Сплошь и рядом были (и во многих странах остаются) ограничения по этническому признаку. В США до середины 1960-х были очень серьезные фактические ограничения для негров - хотя формально право голоса было у всех, но оно не было институционально обеспечено. А в южных штатах были и формальные ограничения - на процедурном уровне. Черных избирателей не вносили в списки, в некоторых районах открывали очень мало участков (чтобы проголосовать, надо было простоять десять часов в очереди). Естественно, в истории была и практика имущественных цензов, подкрепленная солидной аргументацией. Ценз оседлости очень часто используется. В Европе сейчас возникает эта проблема - в связи с передвижением населения. Вы уехали из Польши во Францию работать - а где вы будете голосовать? В Польше или во Франции? Если во Франции, то за кого - то есть на польских выборах или на французских? Сейчас это решается примерно так: на муниципальных выборах голосуете там, где живете, а на более высоком уровне - согласно гражданству. Здесь дьявол - в деталях. Детали институциональных правил могут оказывать сильнейшее воздействие на результат выборов.

 

Перспективы

Наши "первые тройки" партий имеют аналоги в других странах?

- Я что-то не помню примеров, где бы такие тройки были. Это не классический способ, по-моему, это российское изобретение. Оно применяется с самого начала демократических выборов в России. Цель - персонализация партий. Надо было создать хоть какой-то публичный имидж политической организации, ведь самих этих организаций (а тогда участвовать в выборах могли не только партии) никто еще толком не знал, а лицо могло что-то подсказать, привлечь внимание.

Существуют ли количественные, формальные подходы к оценке того, какая система выборов более справедлива, более эффективна по какому-нибудь критерию?

- Это многокритериальная задача - вы же хорошо понимаете, что это значит. Тут никакого однозначного выбора не может быть. Все зависит от того, какому фактору вы придаете большее значение. Если вы больше всего боитесь нестабильности правительства, вам надо грести в сторону мажоритарности. Если больше всего боитесь узурпации власти партией, не представляющей большинство населения, надо двигаться в сторону пропорциональной системы.

У нас, кстати, довольно странная ситуация с выбором системы голосования. Многие говорят, что Единая Россия изменяла правила проведения выборов специально для того, чтобы обеспечить выгодные ей результаты. Но ведь введение ПС прямо противоречит таким рассуждениям! Потому что по всем рейтинговым оценкам ЕР может рассчитывать на результат в районе 50%. Но будет это 48% или 52%, неизвестно. Тогда как при сохранении смешанной пропорционально-мажоритарной системы (50 на 50), при которой сейчас эта партия имеет конституционное большинство, она гарантированно и на предстоящих выборах имела бы конституционное большинство, то есть больше двух третей мест в Думе.

За счет того, что в мажоритарных округах многие проголосовали бы за этих кандидатов только потому, что они из ЕР?

- Разумеется. Отказ от мажоритарных округов, вообще говоря, не в пользу ЕР.

Думаю, на это пошли исходя из желания создать систему вроде бы пропорциональную, но и достаточно устойчивую. Естественно, пришли к ПС с очень высоким порогом. В абстрактной политической логике - это попытка стабилизировать политический спектр на уровне двух-трех больших партий. Все остальные будут отсеяны. Здесь явная тенденция к формированию простого политического спектра.

Но у нас же не парламентская республика, у нас от такой устойчивости зависит не так много?

- Вот именно! Если бы у нас была парламентская республика, это был бы понятный ход. Но у нас-то правительство фактически назначает президент. Парламент дает (всего лишь!) согласие на назначение премьера, он даже не выбирает из кандидатур. Правительство формируется вообще без участия парламента. И тогда непонятно, зачем нам устойчивость политспектра - тем более ценой того, что при этой системе у нас будет недопредставлено процентов двадцать населения.

Двадцать процентов от тех, кто придет голосовать?

- Разумеется. А от тех, кто не придет, - кто же знает, какие у них предпочтения? Кстати, в некоторых странах есть обязательное голосование - в Бельгии, в Турции. За отказ от голосования налагается довольно крупный штраф. В Бельгии это связано с двуэтничностью, баланс между валлонами и фламандцами очень зыбкий, каждый голос весит много, поэтому было принято такое жесткое решение, чтобы все обязательно голосовали. Чтобы этот баланс не зависел от каких-то иррациональных факторов, если одна из этнических групп окажется более отмобилизованной, чем другая. В Турции же такой закон есть следствие общих авторитарных тенденций. А у нас, наоборот, сняли все ограничения на процент участия. То есть и двадцать человек, пришедших на выборы, сформируют парламент.

А как сработает неучастие в выборах?

- Оно сработает в пользу тех партий, которые внесены в список. Но те, кто гипотетически проголосовал бы за внесистемную оппозицию, скорее всего действительно не придут на выборы. Впрочем, председатель ЦИК недавно разъяснил, как все-таки осуществить право проголосовать против всех - просто опустить перечеркнутый бюллетень. Этот бюллетень посчитают недействительным, и он не будет приплюсован к голосам ни за одну из партий.

 

Парадоксы

В заключение давайте вернемся к формальной стороне дела, самой интересной, на мой взгляд, для нас, не "полит-", а инфотехнологов, - к неочевидным следствиям различных правил голосования, к их парадоксам.

- Да, такие парадоксы есть, и Кеннет Эрроу (Kenneth Arrow) в свое время даже получил Нобелевскую премию за сложную теорию, которую он развил в связи с одним из них. Я не могу, естественно, воспроизвести точное математическое описание (а там математика, кстати, довольно хитрая), и оно далеко выходит за пределы тех простых соображений, о которых я скажу. Но на пальцах эти соображения примерно таковы: если в повестке дня голосования больше двух вопросов, то ни одному из них нельзя гарантировать большинства. Это понятно - сто процентов всегда можно так распределить между тремя вариантами, что ни один из них большинства не получит (скажем, 40:30:30). Эрроу с помощью весьма сложной аргументации приходит к выводу, что если у вас больше чем два вопроса, по которым проводится голосование, то единственный способ гарантированно обеспечить согласование интересов - назначить диктатора.

Ясно, что при достаточно сильных средствах принуждения диктатор может получить сто процентов по любому вопросу. Но тогда спрашивается - зачем нужно голосование? Если ассамблея контролируется людьми с автоматами - зачем ассамблея-то нужна? Политически она может быть и нужна, чтобы обеспечивать легитимность. Предположим, публика не будет знать, что ассамблея контролируется людьми с автоматами, и таким образом будет обеспечиваться легитимность. Но это уже совсем другой вопрос. Сам же парадокс заключается в утверждении: демократия не обеспечивает эффективное принятие решений.

И как же быть?

- На мой взгляд, этот парадокс возникает из-за излишнего упрощения ситуации. Здесь намеренно упрощаются институциональные механизмы демократии. Демократия не сводится к процессу голосования, это абсурд. Демократия - это процесс согласования мнений. Процесс свободного волеизъявления в условиях институционально обеспеченных возможностей согласования мнений. В любой ассамблее, которая принимает решения по сложному комплексу вопросов, должны быть (и обычно есть) переговорные механизмы согласования. Механизмы блокирования, механизмы переговоров по поводу блокирования, по поводу изменения повестки дня и т. д. и т. п.

Парадокс Эрроу был сформулирован в заведомо ограниченной ситуации, в нереалистических условиях. Реальная политика работает в других условиях. В реальной политике вы не можете исключить возможности переговоров.

Известно, что в осмысленных на вид (хотя и малореалистичных) математических моделях выборов возможны ситуации, при которых побеждает кандидат, имеющий сколь угодно низкую поддержку (см. врезку "Первая задача из “Кванта”"). В какой мере такие эффекты возможны в реальности?

- Это зависит от процедуры. Мы уже говорили, как сильно влияет в Японии, в Великобритании нарезка мажоритарных округов на результаты голосования. Это реальность, а в модельной ситуации можно придумать совсем уж радикальные варианты - распределите ваших сторонников по большому количеству округов, чтобы у них там было большинство, а противников соберите в один округ!

Но надо сказать, что в политологии хороших и универсальных математических моделей пока нет. Моя точка зрения такова: модели должны быть реалистическими. Если не удается построить реалистическую модель, то не надо ее и анализировать (разве что из чисто математического интереса). Реалистические модели политических процессов существуют, но проблема в том, что у них очень ограниченная область применения. Это отдельная большая тема, могу рекомендовать для начала классическую книгу Томаса Шеллинга "Стратегия конфликта" (Thomas Schelling, "Strategy of conflict"). Она вышла в 1961 году, и, в общем-то, именно за нее Шеллинг получил Нобелевскую премию.

А из более новых исследований что можно назвать?

- Эта тема как-то завяла после 1970-х годов, поскольку так и не было получено экстраординарных результатов - таких, чтобы они меняли все представление о политике. За исключением разве что исследований в сфере ядерного взаимодействия - там были результаты, связанные с дилеммой заключенного, в работах как раз Шеллинга и Раппапорта. Но дальше того, что они сделали, по сути, дело не пошло. Единственным прорывом можно считать работу Р. Аксельрода "Эволюция кооперации" (1984). На мой взгляд, еще не сформулированы идеи, которые позволили бы все это вывести на уровень интересных математических задач. Но работы в этом направлении продолжаются. Очень активно пытались применять к этим процессам теорию хаоса, фракталы. У меня есть публикация на эту тему в журнале "ПОЛИС", где речь идет о приложении идей статистической физики к описанию структурных трансформаций в обществе. Например, изменение сознания в процессе революции можно сопоставить с фазовым переходом.

Выработка "правильной" процедуры голосования - это сейчас предмет теоретических исследований?

- Могу повторить, что оптимизация процедурных аспектов голосования - многокритериальная задача. Сомневаюсь, что такая оптимизация возможна.

Многие занимались этими проблемами, но не в математической постановке, только на основе неформальных аргументов. Всегда есть соображения, как выделить тот или иной аспект. Но поскольку задача многокритериальная - одним будет лучше, а другим хуже…