Борьба с коррупцией, или или Электронная гильотина как средство от перхоти
АрхивСегодня есть две темы, спекулируя которыми можно делать все и даже больше, чем все, - это борьба с терроризмом и борьба с коррупцией.
Сегодня есть две темы, спекулируя которыми можно делать все и даже больше, чем все, - это борьба с терроризмом и борьба с коррупцией. Но если вопросам борьбы с борьбой против террора еще худо-бедно уделяется робкое внимание прессы, то о том, как предотвратить или смягчить последствия борьбы с коррупцией, увы, публикаций нет.
Зато все громче раздаются стенания высших чинов государственной власти и стоны угнетаемого коррумпированными чиновниками населения. Мол, нет никакой управы на высокопоставленных взяточников и вымогателей. И тут, как всегда, на белом коне появляются рыцари-спасители с новенькой панацеей от всех болезней. Есть, оказывается, средство от этой напасти, причем не надо ничего делать ни правоохранительным органам, ни обществу. Не надо заставлять прокуратуру принимать меры даже по опубликованным в прессе фактам произвола чиновников, не надо привлекать к ответственности или хотя бы увольнять бездельников в правоохранительных органах, не надо защищать граждан, притесняемых за попытки отстаивать свои права. Все это вчерашний день. Сегодня же достаточно потратить много-много денег и ввести систему управления, при которой чиновник просто не сможет нарушить закон. Если же еще и вывернуть наизнанку всю подноготную чиновничьего функционирования, то совсем рай наступит.
Иными словами, предлагается, с одной стороны, автоматизировать работу чиновника средствами электронного государства, а с другой - обеспечить абсолютную прозрачность деятельности чиновников. Начнем с первой части этой связки, как наименее понятной.
Автоматизация работы органов власти в рамках Электронного Государства предполагает введение неких технических регламентов и автоматизированных систем управления, благодаря которым чиновник не будет общаться с гражданами при отправлении власти. Работа одной из таких систем рассмотрена в статье "Человек и власть: однооконный интерфейс" ("КТ" #575), где я описывал технологии и принципы "одного окна". Там же было рассказано о ключевой проблеме нестандартных случаев, неминуемо сопряженной с автоматизированными подобным образом системами управления. Суть этой проблемы заключается в том, что если чиновник не может принимать решений, не предусмотренных интерфейсом автоматизированной системы управления, то он способен решать только заведомо алгоритмизированные, стандартные вопросы. Любое отклонение от заложенных в компьютерных программах моделей правоотношений приводит к неразрешимой ситуации. Очевидно, что в этих условиях чиновник действительно не может чинить произвол, а о коррупции можно забыть. В то же время возникает гораздо более серьезная проблема - проблема невозможности разрешения нестандартных вопросов и, как следствие, непрерывно увеличивающееся количество неуправляемых общественных процессов, о которых власть даже не знает. Фактически это означает, что в рамках управляемых, то есть алгоритмизированных стандартных процессов настанет тишь да гладь и воцарится полный порядок, однако вне этих рамок, в области задач, разрешение которых стало невозможно, будет непрерывно нарастать хаос при полном отсутствии инструментов управления. Возникает ряд доселе невиданных проблем и эффектов, в частности:
Если же чиновник получит возможность принимать решения по нестандартным случаям вне рамок автоматизированной системы, ему опять представится отличная возможность брать взятки. В нынешней, неавтоматизированной модели управления именно нестандартные случаи становятся объектами наибольшего коррупционного влияния чиновников - ведь решения, принимаемые в спорных и нестандартных ситуациях, труднее анализировать, а значит, они труднее выявляются и доказываются в ходе проверок. С другой стороны, в неоднозначной ситуации чиновник зачастую предпочитает принимать решение не в пользу гражданина, опасаясь возможного необоснованного обвинения в коррупции.
Таким образом, в случае внедрения автоматизированных систем мы либо сталкиваемся с непобедимым хаосом, пытаясь искоренить коррупцию за счет полной автоматизации, либо сохраняем существующие и даже создаем новые возможности для коррупции.
Теперь о прозрачности, второй составляющей чудодейственного антикоррупционного эликсира. Миф о том, что прозрачность будет способствовать борьбе с коррупцией, восходит к более общему мифу - будто человек только и думает, как бы нарушить закон. Из чего следует, во-первых, что нельзя позволить человеку ничего скрывать от неусыпного контролирующего ока, а во-вторых - что надо максимально ограничить его возможности. Применительно же к власти мы получаем предположение о некоем общем чиновничьем заговоре, который следует разоблачить, одновременно автоматизируя чиновничью деятельность до полного лишения самостоятельности.
Мысль о том, что безнаказанности должностных лиц способствует то простое обстоятельство, что их не наказывают, в эту концепцию не укладывается. Фактически нас ставят перед ложным выбором между ограничением возможностей и наказанием за злоупотребление этими возможностями, будто одно исключает другое. В действительности правильнее было бы говорить о сочетании этих регулирующих механизмов.
Удивительно, но нигде в многочисленных концепциях, законопроектах, обзорах, предложениях и прочих многостраничных документах, обосновывающих необходимость "прозрачности" органов государственной власти, я не встречал даже намека на сравнение с известным всем явлением - "гласностью". Почему опыт (пусть даже и негативный) реализации идеи "гласности" совершенно игнорируется носителями идеи "прозрачности", объяснить невозможно - особенно если учесть, что приверженцами этих схожих идей использовались практически идентичные аргументы, доводы и необоснованные предположения. Разница только в том, что идея "гласности" ограничивалась преобразованиями в органах власти, а идея "прозрачности" распространяется на все общество. Зато поставляемая в одном флаконе с "гласностью" идея "перестройки" предполагала масштабные и необратимые изменения всего общественного устройства страны, тогда как расфасованная в комплекте с идеей "прозрачности" идея "автоматизации управления" формально затрагивает только механизмы власти. В остальном схожесть этих концепций потрясает своей очевидностью как по механизмам и масштабам внедрения, так и по значимости для общества.
Не буду подробно объяснять, почему борьба с коррупцией с помощью прозрачности равносильна борьбе с крысами с помощью пожара. Для иллюстрации приведу лишь один замечательный пример - попытку внедрения гласности в области регламентации прописки в СССР (см. врезку). Главные же выводы таковы:
В заключение добавлю, что гражданину не нужно знать, в каком ящике какого стола находятся поданные им документы, ему все равно, в каком порядке сидят чиновники и как между ними распределены обязанности. Ему важно знать, какие у него есть права (и это на сегодняшний день полностью реализовано, поскольку все законы опубликованы). Ему важно, чтобы был конкретный начальник, который отвечает за своевременное и правильное рассмотрение его вопроса, - и важно, чтобы с этого начальника был спрос. Я больше десяти лет только и хожу по всяким очередям и кабинетам и не видел ничего более удручающего, чем разводящий руками чиновник, признающий правоту гражданина, но объективно не имеющий возможности разрешить проблему. Все остальное преодолимо. Преодолима агрессия, произвол, взяточничество, вымогательство, халатность и т. д. Непреодолима лишь безответственность, обусловленная отсутствием реальной возможности принимать властные решения в нестандартных ситуациях.
Таким образом, коррупция побеждается не автоматизацией и прозрачностью, а четким разграничением полномочий между должностными лицами, обеспечением известной доли самостоятельности чиновников (в пределах полномочий, установленных законом) и действенными механизмами привлечения к ответу виновных должностных лиц. Если всего этого нет, то автоматизация и прозрачность лишь позволят гражданам убедиться в беспомощности и безответственности того или иного чиновника, но не более.
Здесь важно отметить, что институт прописки просто не мог действовать в условиях прозрачности (она же гласность). На примере актов, регулирующих прописку, можно было бы показать, как население делилось на категории и подкатегории, в результате чего многие граждане СССР впоследствии остались без гражданства только потому, что не попадали в какую-либо категорию, позволяющую их прописать.
Но если бы люди и знали об этих неопубликованных актах, это бы не помогло, поскольку не было механизма их обжалования. А внедрение такого механизма требовало почти полной перестройки системы государственного управления в течение нескольких месяцев - что было неосуществимо. В других областях, включая регулирование экономических отношений, механическое внедрение новых принципов в старые механизмы управления сталкивалось с аналогичными проблемами. Яркий тому пример - знаменитые чеченские авизо, результат мгновенного перехода к рыночным принципам управления банковскими рисками в условиях сохранения системы нерыночного учета и распределения денежных средств.
