Государство в машине
АрхивОб электронном правительстве мы знаем многое. Государственные программы, мнения экспертов, прогнозы футурологов и журналистов убедили: за электронным правительством будущее.
Об электронном правительстве мы знаем многое. Государственные программы, мнения экспертов, прогнозы футурологов и журналистов убедили: за электронным правительством будущее. Вооружившись новейшими технологиями, мы с нетерпением ждем момента, когда с государством можно будет преспокойно контактировать в онлайне, 24 часа в сутки, 7 дней в неделю, 365 дней в году. Но пока правительство пытается нас догнать, не стоит ли заглянуть за кулисы, снять кожух с прибора под названием «e-government» и пролить свет на его начинку?
Сперва включим воображение и попробуем набросать «идеальный портрет» электронного правительства. Его самая выразительная черта — доступность: электронного контакта достаточно, чтобы решить любую проблему. В некоторых делах без личного присутствия не обойтись, но мы в состоянии оформить все нужные документы, подать заявления и сослаться на доказательства в онлайне. Доступ к правительственным ресурсам (вернее, нашим общим ресурсам) есть в любом месте, где действуют средства связи, со смартфона, ноутбука или публичного терминала
У правительства прекрасная память: оно помнит историю нашего общения, учитывает ранее принятые решения и официально установленные факты, а также наши предпочтения и личные настройки и защищает их от постороннего взгляда. Правительство быстро соображает: ответ приходит в считанные минуты, а не спустя месяцы. Правительство прозрачно и открыто: мы в реальном времени отслеживаем судьбу запроса или жалобы, точно знаем, кто сейчас занимается нашим обращением, какие решения уже приняты, а какие ждут согласования.
При этом правительство последовательно в своих поступках, внутренний разлад исключен. У правительства есть четкие принципы и процедуры, от которых оно не отступает ни на шаг. Случайности сведены к минимуму, и на каждую типичную ситуацию есть готовый план действий.
Наконец, правительство полностью ответственно за каждый, даже самый мелкий поступок.
Автоматизируй это
Логически развивая изложенные принципы, можно получить примерно такую архитектуру электронного ведомства:
Электронное министерство очень похоже на крупную корпоративную систему. Сходство не случайно, так как у отдельно взятого ведомства и отдельно взятой компании сходные задачи, структура и способы общения с миром. Однако архитектура этих двух зданий различна.
Дело в том, что государственное ведомство — часть огромной машины власти. Механически сложить из набора электронных министерств прозрачную и внутренне цельную систему невозможно. Для этого нужны приложения-надстройки: межведомственные информационные ресурсы, порталы общего пользования. Только на этом уровне можно моделировать запросы гражданина. Более того, электронное правительство создается не с нуля, а на базе существующих информационных систем, регулярно меняется и его структура. Создать стандартное решение, подстраивающееся под эту структурную динамику, можно, но влетит оно в копеечку.
Поэтому сегодня главный упор в технологиях электронного правительства делается на средства интеграции. При этом постепенно забывается старый подход, когда для состыковки подсистем постоянно писались и переписывались конвертеры и промежуточные интерфейсы. Ныне интеграция приложений основана на веб-технологиях, что обеспечивает принципиальную совместимость любых продуктов, созданных на веб-основе или адаптированных под нее.
Невзирая на различия в архитектуре подсистем, документооборот во всех госучреждениях должен строиться одинаково. Это обеспечивают национальные стандарты, однозначно определяющие форматы данных и метаданных, правила их обработки (В Северной Ирландии принят стандарт на основе XML e-Government Metadata Standard, а британский стандарт e-Government Interoperability Framework с успехом берут на вооружение и другие страны (www.govtalk.gov.uk, www.xml.coverpages.org/egif-uk.html)). При наличии такого стандарта портал ведомства может выполняться одним разработчиком, CRM-модуль — другим, система управления качеством — третьим, но все эти приложения будут изначально совместимы друг с другом.
Экономический портал
Портал Министерства экономического развития и торговли расположен по адресу www.economy.gov.ru. В планах владельцев и разработчиков портала — создать на его основе комплексный ресурс по всем вопросам экономической политики государства. Из официальных сайтов российских ведомств это, вероятно, самый продвинутый: ведется хроника деятельности министерства, публикуются ежемесячные мониторинги, пресс-релизы и анонсы, аналитические материалы, статьи и интервью с сотрудниками министерства.
Из других сервисов на портале работают полнотекстовый поиск, форумы и система опросов для посетителей. На основе простых веб-форм реализована «виртуальная приемная», где можно составить и отправить запрос в министерство. Есть средства персонализации: поддерживается настройка макета и содержимого страницы, зарегистрированным пользователям доступны тематические рассылки.
Система управления контентом является распределенной (у министерства несколько зданий). На базе портала отрабатывается схема взаимодействия сотрудников с использованием электронных административных регламентов (ЭАР), которая в дальнейшем может быть использована в качестве типового решения для других ведомств. Сейчас при помощи ЭАР организована утвержденная министром система публикации документов на сайте, которая выглядит следующим образом. Каждый департамент в рамках портала представлен как проект, что позволяет организовать совместную работу сотрудников внутри подразделения. Любой сотрудник министерства может со своего рабочего места предложить материал для размещения на портале. Подготовив документ, работник пересылает его выпускающему редактору для согласования и публикации, при этом имея возможность наблюдать, находится ли документ на утверждении или уже опубликован. В дальнейшем, когда поток электронных документов возрастет, планируется использовать более сложную цепочку согласований: автор, редактор, специалист по информационной безопасности, специалист по связям с общественностью, выпускающий редактор.
Чтобы превратить сайт в полномасштабный портал, министерство разрабатывает регламенты и стандарты для интеграции с информационными системами и ресурсами федеральных служб и агентств экономического блока, а также с тематическими порталами — например, с информационным порталом для малого предпринимательства.
Коробка передач
Воплотить эту модель в жизнь и соблюсти все изложенные требования — задача нетривиальная. Сегодня ИТ-проекты в госсекторе решают ее лишь частично, обеспечивая по многим направлениям только начальную функциональность. И это понятно: полномасштабный проект в сфере e-government стоит дорого, требует больших трудозатрат, сталкивается с серьезными психологическими трудностями. Однако есть и проблема технологического плана: отсутствие общепринятых образцов электронного правительства.
Справиться с неопределенностью позволили бы готовые комплексные решения, ориентированные именно на государство. Но нехватка стандартов как раз и препятствует разработке таких комплексов. Представленные на рынке продукты успешно автоматизируют отдельные правительственные функции — систему госзакупок, публикацию данных и т. д. Множатся настраиваемые портальные решения. Немало и систем автоматизации делопроизводства, управления кадрами, бюджетирования, которые могут использоваться соответствующими отделами госучреждений. Но многие потребности электронного правительства остаются при этом не удовлетворенными.
Загляните на сайт крупного разработчика/поставщика ИТ-продуктов для бизнеса, и в числе отраслевых решений вы почти наверняка обнаружите комплексное предложение для государственного сектора. Рекламная страница красочно расскажет о возможностях этого решения, которые практически совпадают с нарисованной нами идеальной схемой. Однако надо понимать, что это проектная функциональность, а не готовый продукт. Конечное решение обычно собирается из компонентов бизнес-линейки — ERP, CRM, SCM, BPM, PLM, HR (ERP (Enterprise Resource Planning) — планирование ресурсов в масштабе предприятия; SCM (Supply Chain Management) — управление цепочкой поставок; BPM (Business Performance Management) — управление эффективностью бизнеса (бюджетирование, финансовый анализ и планирование); PLM (Product Lifecycle Management) — управление жизненным циклом продукта (услуги); HR (Human Resources) — управление персоналом) и других модулей, а затем настраивается и доводится до кондиции. Без близкого знакомства со всеми этими компонентами ничего не выйдет, то есть реализовать проект может либо сам разработчик, либо участник его партнерской программы. Разумеется, у поставщика есть более или менее готовые модели для сборки, но это его ноу-хау.
Другой путь — делать продукт с нуля, на основе программной платформы, ориентированной на управление документами и знаниями. Таких платформ много (Из зарубежных примеров — DocsFusion, Documentum, LanDocs, Lotus Domino, NetWeaver, Optima Workflow; из российских — CompanyMedia, «БОСС-Референт», «Эскадо»), и обычно они открыты для создания дополнительных приложений и интерфейсов, что снижает стоимость проекта. Однако одновременно растут издержки, связанные с разработкой, а техническое сопровождение конечного продукта лишь добавляет головной боли сотрудникам ведомства.
В результате ИТ-проекты в жанре e-government — это весьма своеобразные решения, отражающие компромисс между желаниями и возможностями. Некоторые из них удачны, что дает шанс на тиражирование, но большинство наталкивается на рифы (По данным World Bank, 85% e-government-проектов заканчиваются полным или частичным провалом. См. www.rediff.com/money/2004/nov/05egov.htm). При этом учреждение, решившееся на самостоятельную разработку, скорее выставит результаты интеллектуального труда на продажу, чем будет раздавать их бесплатно (хотя услуги крупного системного интегратора все равно обойдутся на порядок дороже) (См., к примеру, www.idea.gov.uk).
Впрочем, при некоторой поддержке сверху или извне счастливые авторы успешного продукта все-таки соглашаются разделить свои наработки с коллегами (Посредством сайта crmacademy.org британские муниципальные власти делятся друг с другом разработками в области CRM; аналогичный проект запустили и несколько американских штатов (www.gocc.gov). На портале www.mdb-egp.org организован обмен опытом в сфере систем электронной торговли. Недавно об открытии глобальной сети обмена «правительственными» решениями (Solutions Sharing Network) объявила корпорация Microsoft). Плюсы очевидны: резко уменьшается стоимость решения, появляется возможность учиться на чужих ошибках и заимствовать позитивный опыт.
Следующий логичный шаг — строить электронное правительство на продуктах со свободной лицензией. Разговоров об этом много, но осязаемых результатов пока нет, за исключением примеров успешной миграции госучреждений на Linux, OpenOffice и Unix-серверы (См., например, отчет на www.infonomics.nl/FLOSS/report). Традиционные корпоративные продукты (а e-government, безусловно, к ним относится) не очень-то совместимы с моделью open-source. Некоторые разработчики пытаются преодолеть эту несовместимость, так что в ближайшее время ситуация может измениться (В конце 2004 года сообщество Apache Foundation представило пакет Project Agila, включающий несколько приложений бизнес-автоматизации (www.gluecode.com/website/news/release-2004-10-04-agila.jsp). Французские разработчики из open-source-консорциума ObjectWeb предлагают eXo platform — корпоративный портал, интегрированный с системой управления контентом (www.exoplatform.com/portal/faces/public/exo). В 2003 году промелькнуло сообщение о создании российской ERP/CRM-системы с открытым кодом: www.cnews.ru/newcom/index.shtml?2003/01/27/140108 ).
Государственный регистр населения Санкт-Петербурга
Петербург стал первым из регионов, где введен в действие социальный регистр населения (ГРН-СПб). По официальной классификации регистр относится к ОГИР и объединяет информацию из баз паспортно-визовых служб (ПВС), жилищно-коммунальных хозяйств (ЖКХ), отделений загса, списков избирателей и т. д. При разработке концепции ГРН была поставлена задача: не допустить избыточную концентрацию персональных данных. В результате в ГРН-СПб хранятся только главные идентификационные данные гражданина, в основном позаимствованные из баз регистрационного учета ГУВД. Число полей в базе данных жестко ограничено.
На основе ГРН-СПб строятся специализированные базы данных, находящиеся в ведении соцзащиты, медицинских учреждений, налоговых инспекций, ЖКХ и др. В теории все эти системы должны работать согласованно и ежедневно синхронизироваться. На практике это взаимодействие пока протестировано на базе одного района, и городские власти постепенно начинают переносить систему в остальные.
ГРН-СПб и связанные с ним ведомственные базы — это распределенный банк данных (работает на двенадцати площадках) с интегрированной системой архивирования. Доступ к нему пока осуществляется лишь по телефонным линиям, но в перспективе планируется организовать единую мультисервисную сеть для всех городских служб. Есть и другой задел на будущее: поддерживается технология смарт-карт для горожан.
На базе ГРН уже работают службы социальной защиты (38 подразделений). В их банке хранятся данные о предоставленных льготах и пособиях, о постановке на различные учеты (к примеру, по инвалидности). Система поддерживает справочники льготных категорий и пособий. Исходя из данных личного дела, можно генерировать серию автоматических отчетов, в том числе стандартные заявления, справки, учетные карточки и отчеты по базе в целом.
К нынешнему моменту в банк социальной защиты занесены сведения о 3,5 млн. петербуржцев. В течение месяца в базе данных происходит около 50 тысяч изменений. Действует реестр пользователей с разграничением прав доступа. Социальным работникам и администраторам доступны полнотекстовый поиск и поиск по атрибутам документа.
Финансовый менеджмент
Итак, комплексные продукты для e-government еще далеки от идеала. Гораздо лучше дело обстоит со специализированными решениями, адресованными отдельным ведомствам и отраслям управления: варианты архитектуры ясны, есть уже и готовые системы, и сравнительно легко тиражируемые примеры. Об этих разработках стоит поговорить подробнее.
Начнем с систем автоматизации государственных закупок. В упрощенном варианте такая система обеспечивает проведение электронного аукциона и состоит из двух компонентов: веб-площадка для аукциона, формы для ввода заявок и сбора предложений в реальном времени; база данных, в том числе реестр заявок и реестр заключенных контрактов.
Есть решения и посерьезнее, которые поддерживают электронные конкурсные процедуры, каталог товаров, базу заказчиков и поставщиков, автоматизированные маршруты прохождения/согласования заявок и контрактов. Например, в Чили (Удивительная страна — Чили! Еще при Альенде создавала уникальную кибернетическую систему управления хозяйством на основе идей Стаффорда Бира (см. статью Леонида Отоцкого в «КТ» #511), и теперь опять в первых рядах в этом вопросе. — Л.Л.-М) единая для всех заказчиков система госзакупок после принятия заявки рассылает уведомления зарегистрированным подрядчикам. На сайте публикуются поступившие проекты, экспертные оценки и результаты конкурсов; доступен реестр заключенных контрактов (www.compraschile.cl). В продукте такого уровня можно также предусмотреть возможность выписывания расходных документов и аналитические инструменты для планирования расходов.
Простейшее решение для налоговой службы позволяет в онлайновом режиме заполнять декларацию о доходах. Оно объединяет справочник по налогам, формы деклараций, средства базовой проверки заполненной декларации. Платить же придется самостоятельно, заглянув в банк. Такова система FRIENDS, установленная в индийском штате Керала. В округах открыты центры, где гражданин может заполнить формы по всем налогам и пошлинам, выяснить, сколько в итоге он должен государству, и распечатать платежное поручение.
В Гватемале действует более продвинутая система BancaSAT, интегрированная с банковскими электронными платежами. Для работы с ней следует зайти на сайт одного из национальных банков, где в специальном разделе можно заполнить декларацию и оформить перевод.
Поддерживается также регистрационная база налогоплательщиков. По данным налоговой службы, 84% выплат в 2002 году прошли через BancaSAT.
Еще одно набирающее силу решение — служба регистрации компаний в режиме «одного окна». На регистрационном портале в штате Пенсильвания заявитель последовательно заполняет веб-формы с информацией о регистрируемом бизнесе. Сервер получает с сайта XML-файл и определяет дальнейшие действия: запросить у заявителя дополнительную информацию или предложить исправить отдельные пункты. Если заявление соответствует формальным условиям, программа создает запись в реестре компаний, отправляя запрос в другие департаменты (в налоговую службу, фонд социального страхования и т. д.). Эти службы автоматически регистрируют компанию в своих базах и высылают заявителю регистрационные номера [ www.paopen4business.state.pa.us. (Об особенностях московского воплощения этого принципа см. статью Д. Горелишвили в «КТ» #575. — Л.Л.-М.)].
e-Michigan
Проект e-Michigan действует с 2001 года. Michigan.gov — это комплексный портал правительства штата Мичиган, автоматизирующий множество государственных сервисов. Кроме того, на портале размещена подробная справочная информация.
В основу решения положена тематическая модель организации контента. Все сервисы и базы данных сгруппированы в шесть блоков: образование и карьера, семья и здравоохранение, путешествия и отдых, бизнес-сервисы, правительство Мичигана, лицензирование и сертификация. Некоторые материалы относятся сразу к нескольким категориям. Реальная иерархия госучреждений штата при этом скрыта, хотя портал, являясь надстроечным продуктом, интегрирует многочисленные базы данных и сайты департаментов.
Работа служащих штата организована на основе внутреннего intranet-портала, интегрированного с внешним сайтом michigan.gov. Публикация документов на внутреннем и внешнем порталах использует систему управления контентом, сопряженную с внутренним документооборотом. Как внутренние, так и внешние пользователи могут прибегнуть к системе поиска по порталу.
К услугам посетителей — несколько десятков электронных сервисов. Среди наиболее востребованных стоит назвать систему лицензирования и получения разрешений. Основная масса лицензионных процедур проводится в традиционном ключе, а на портале размещены формы заявлений, инструкции по заполнению и другие справочные материалы. Однако с 2004 года внедрена система поддержки веб-приложений MiTAPS, и четырнадцать лицензионных процедур сейчас проходят в электронном виде, путем заполнения серии форм.
Портал поддерживает персонализацию и пользовательские профили. Поддерживаются также аккаунты налогоплательщиков, позволяющие в режиме реального времени отслеживать состояние личного налогового счета и организовать автоматическое перечисление в бюджет местных налогов.
Гражданам предоставляются такие услуги, как резервирование жилья и места парковки, поиск вакансий по базе данных, страхование автомобиля, заказ официальных документов и сертификатов, поиск по базе осужденных и многое другое. Портал и интегрированные с ним сайты используют единую платежную систему, позволяющую оплачивать услуги по кредитным картам. Также открыт онлайновый магазин, где среди прочего продается и конфискованное имущество.
Государство в помощь
Все государственные услуги для граждан основаны на массовом учете персональных данных. Для простоты назовем системы, позволяющие вести такой учет, социальными регистрами населения. Это банк данных, где собрана информация о жителях страны, округа или города. Состав данных зависит от поставленных задач, но обычно туда включаются сведения из области паспортного учета, информация о здоровье, о доходах и демографические характеристики населения в целом.
В социальном регистре есть и другие компоненты:
Благодаря социальному регистру правительство получает возможность реагировать на некоторые потребности граждан еще до того, как они были высказаны явно. В Голландии, к примеру, при регистрации новорожденного генерируется заявление в фонд соцобеспечения, который сразу рассчитывает и перечисляет на счета родителей пособие на ребенка.
На основе социального регистра населения можно организовать и множество других услуг, включая заказ официальных документов, уборку территории или вызов ремонтной службы, направление ребенка в детский сад, получение лицензии и т. д. (www.stadt-koeln.de/bol/themen/formularservice/index.html (Кёльн); www.wien.gv.at/wgrweb (Вена); www.secure.stadt-salzburg.at/index.asp (Зальцбург) и др) Все эти сервисы основаны на стандартных веб-технологиях. Они предлагают пользователю заполнить ряд форм и оплатить услуги через защищенное соединение.
В разделе о социальных сервисах нельзя не рассказать и еще об одной перспективной технологии, которая получила название m-government: мобильное правительство. Теоретически в ней должен быть задействован весь потенциал мобильной связи (разумеется, речь не об элементарной задаче доступа к порталам с мобильных устройств). Практически же делаются лишь первые шаги в этом направлении.
О том, что в некоторых странах разрешен развод путем отправки SMS, знают, наверное, уже все. Но есть и другие мобильные проекты. К примеру, по инициативе филиппинского правительства граждане могут присылать SMS-запросы в любые государственные органы (на один и тот же номер). В частности — заявления в полицию, в том числе жалобы на самих полицейских. Система вносит все запросы в электронную базу, распечатывает и распределяет заявления (жалобы на коррупцию идут прямиком в службу внутренних расследований). Инструкцией предписан обязательный SMS-ответ; за подробностями можно обратиться лично.
Впрочем, в этой модели мобильны как раз граждане, а не власть. Настоящее мобильное правительство должно, по идее, работать в разъездах (О проекте «мобильного ФБР» см. www.books.nap.edu/catalog/10991.html, а также раздел новостей в «КТ» #546), бывать везде и всюду, отвечать на запросы в любой момент, находиться рядом с гражданином и всемерно его опекать. Хотя это уже из области футурологии.
Россия электронная
А что же происходит у нас, в России? ФЦП «Электронная Россия» была разработана в 2001 году, в 2002-м вступила в действие и вот уже три года движется по указателю «e-government». Изменилось за эти годы немногое (хотя отчитаться о достижениях уже можно). Электронным правительство не стало: наивно было бы ждать этого в условиях ограниченного финансирования вообще и хронического недофинансирования в частности (15 декабря 2004 года Правительство одобрило план использования современных информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти, представленный министром Леонидом Рейманом. Рейман при этом заявил, что «к концу 2005 года мы сможем подойти вплотную к созданию электронного правительства». Для этого предполагается создать правительственную комиссию по ИКТ (www.opec.ru/news_doc.asp?d_no=54114)).
Посмотрим на сегодняшнюю повестку дня. К 2004 году опыт выполнения разрозненных проектов показал, что автоматизация без стандартизации — вещь не слишком продуктивная. Был создан Институт архитектуры электронного государства (ИАЭГ, www.iaeg.ru), призванный изучать инициативы по электронным стандартам и выдавать их обоснованные, проработанные версии. Впрочем, если судить по сайту ИАЭГ, с готовыми разработками институт выступить пока не готов.
Работа по стандартизации велась и в 2003-м. Тогда исполнители ФЦП разработали концепцию электронных административных регламентов (ЭАР) — формализованных процедур внутреннего делопроизводства и документооборота. Сейчас координаторы программы принимают проекты ЭАР как от исполнителей, так и от всех госорганов, желающих участвовать в деле (Готовые проекты размещаются на сайте www.doc.e-rus.ru; для их просмотра нужна регистрация). На практике ЭАР работают, в частности, на портале МЭРиТ (см. врезку на стр. 25).
От стандартов и концепций перейдем к делам реальным. В минувшем году планировалось совершить прорыв в области государственных баз данных и сведений персонального учета. Результатом объединения огромных архивов отделений загса, жилищно-коммунальных хозяйств и паспортно-визовых служб должна была стать система ОГИР — объединенных государственных информационных ресурсов. Однако пока реформа коснулась лишь нескольких регионов. К примеру, в Санкт-Петербурге создана АИС «Государственный регистр населения», хранящая и обрабатывающая персональные данные более чем 3,5 млн. жителей города (см. врезку на стр. 26) (www.gov.spb.ru/gov/admin/otrasl/c_information/gos_registr).
Похожим образом, на уровне отдельных регионов, развиваются системы электронной торговли. Полноценные торговые площадки, обеспечивающие автоматизацию конкурсных процедур, работают или начинают работать в Чувашии, Челябинской, Владимирской, Липецкой областях. Системы электронных аукционов запущены в Новосибирской и Белгородской областях (Создана даже Национальная ассоциация участников электронной торговли (www.nauet.ru)).
Из других информационных систем для e-government следует назвать автоматизированную регистрацию предприятий в режиме «одного окна». Действующим образцом такой системы располагают питерские власти, организовавшие Единый центр регистрации. Сейчас предприниматели могут провести первичную регистрацию фирмы, после чего сведения о ней автоматически вносятся в государственный реестр, передаются в базы данных комитета по статистике, внебюджетных фондов и в информационные системы налоговых инспекций. К сожалению, центр пока не работает в онлайновом режиме.
Каких результатов удалось добиться за первые три года реализации программы?
— Многие считают, что в том виде, в каком «Электронная Россия» существует (ФЦП «Электронная Россия (2002–2010 гг.)» разработана в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2001 г. №207-р и утверждена постановлением Правительства от 28 января 2002 г. №65. См. текст программы: www.e-rus.ru/site.shtml?id=15) , она свою роль уже сыграла. Изменилось само понимание программы: если раньше считалось, что в рамках «Электронной России» выделяются деньги на информатизацию государства, то сейчас программа обеспечивает лишь общую идеологическую платформу. Главная часть этой платформы — создание условий для полномасштабного применения ИКТ в государственном управлении и общественной жизни. Поэтому ФЦП, конечно, нуждается в корректировке, исходя из этого нового понимания.
Сегодня программа выполняет две задачи. Первая — это создание элементов электронного государства: электронный административный учет, электронное администрирование, доступ граждан к информации, аудит ИТ-систем государства. Вторая — апробация архитектуры электронного государства в пилотных межведомственных проектах, в том числе в регионах и на местах, в муниципалитетах. Минэкономразвития России отвечает за единую методологию, за общие правила игры на поле информатизации, а ведомства, заинтересованные в реализации ИТ-проектов, — за внедрение.
Задачу первого этапа «электронизации» ведомств — обеспечить присутствие органов власти в Интернете — мы в основном выполнили. В некоторых регионах уже внедряются элементы системы персонального учета населения. Не будем говорить про электронную бухгалтерию, электронные кадры и электронный документооборот — сейчас это делают у себя даже небольшие фирмы. Но у нас уже готов проект автоматизированной системы лицензирования внешнеторговой деятельности, которая вступит в строй в 2005 году. Разработан и введен в опытную эксплуатацию портал госзакупок, да и сама работа с подрядчиками по госзаказам министерства ведется через портал управления проектами.
Каковы планы на ближайшие несколько лет?
— В связи с административной реформой очень важная для нас задача — организовать электронный учет. Сейчас электронный документ, в отличие от своего бумажного аналога, не является юридически значимым. Второе направление работ — это электронное администрирование, внедрение в деятельность госслужащих электронных административных регламентов. Третья задача — обеспечить доступ граждан к государственной информации через Интернет. Для этого нужно не только определить, какие данные должны быть доступны гражданам, а какие останутся секретными, но и создать инфраструктуру, которая этот доступ обеспечит.
По всем трем направлениям необходимо совершенствовать как законодательство, так и практику. Конечно, мы вряд ли сможем решить все эти задачи в ближайшие два-три года, но, надеюсь, значительно продвинемся в этом направлении. Так, до 2006 года запланировано создание системы электронных государственных закупок в пилотных ведомствах и регионах, а также внедрение единой информационной системы контроля за вывозом товаров с таможенной территории России, которая будет автоматизировать возврат НДС.
А что будет лет через десять?
— В дальнейшей перспективе мы будем строить уже не электронное правительство, а «электронное общество». Необходимо (в том числе и с помощью информационных технологий) радикально повысить качество административных услуг населению, снизить издержки на работу госаппарата. Ни интенсивного развития общества, ни нового качества управления без повсеместного внедрения ИКТ не получится. А для этого нужны общие для всех — для государства, для бизнеса, для граждан — информационные стандарты.
Хотелось бы, чтобы лет через десять государства «стало меньше». Госорганы должны не просто четко выполнять свои обязанности, но и предоставлять услуги — административные и информационные, с понятными и контролируемыми алгоритмами функционирования. Доступность, легкость обращения к административным сервисам и жесткий контроль за выполнением должностных обязанностей лишит госструктуры присущей им сегодня «монументальности», позволит хотя бы частично разрушить административные барьеры.
С какими трудностями вам приходится сталкиваться в работе?
— В отличие от развитого Запада, российская история информатизации общества, бизнеса, государства насчитывает чуть более десятка лет. Поэтому сегодня мы зачастую продолжаем решать задачи первоначальной автоматизации на разных уровнях.
Но важно понимать, что «Электронная Россия» — это не программа развития ИКТ-сектора. Она нацелена на создание постиндустриального общества. Это разные вещи. Например, Индия добилась больших успехов в развитии отдельно взятой отрасли экономики — ИТ-сектора, но не в построении информационного общества, предполагающего новые отношения между государством, гражданами, предпринимателями.
Кроме того, общество и государство тоже не стоят на месте. Нормативно-правовая база сильно отстает от меняющихся общественных отношений, и еще больший разрыв возникает между законодательством и убегающим вперед научно-техническим прогрессом. С этим мы вынуждены считаться. От правильно выбранной стратегии очень многое зависит, и наша главная задача — не ошибиться в этом.
Часто ли вам приходится обращаться к зарубежному опыту?
— Прежде всего мы говорим об адаптации зарубежного опыта применительно к отечественной практике, об использовании скорее подходов, концепций, идеологии, чем конкретных решений. Зарубежный опыт — это стартовая позиция; отталкиваясь от нее, мы формулируем нужные нам решения. Так, в частности, происходит в области разработок архитектуры электронного государства, веб-порталов, государственных электронных закупок.
К сожалению, многие разработчики некритически заимствуют ИТ-стандарты из области автоматизации предприятий (в том числе Cobit). Поэтому мы часто не можем принять такие формулировки в выполненных работах, как «рост конкурентоспособности государственного управления» или «оптимальная цена на государственные услуги». Государство не просто предлагает услуги своим гражданам, оно реализует те функции, которые обязано выполнять. Поэтому нам необходимы стандарты, адаптированные именно к практике администрирования, а не предпринимательства.
Сможет ли «Электронная Россия» догнать «Электронную Британию» или «Электронную Америку»?
— Постановка вопроса в привычном с давних времен контексте «догнать и перегнать», на мой взгляд, неконструктивна. Хотя, как показывают последние события, можно поставить задачу догнать различные страны по уровню развития сектора ИТ. Но это не про «Электронную Россию», это — про промышленную политику государства. Для меня ваш вопрос лучше звучит так: сможет ли наша страна перейти вместе с развитым миром в новую «постиндустриальную» эпоху, построить информационное общество, перевести на новый качественный уровень механизмы государственного управления? Не сомневаюсь, что сможет. И ФЦП «Электронная Россия» в том понимании, о котором мы сегодня говорили, — основной навигатор этого движения.
Сейчас и потом
Обо всех интересных проектах и планах в одной статье рассказать просто невозможно, но стоит отметить вот что. Пока главный ориентир российского электронного правительства — скорее повышение эффективности самих госучреждений, чем удобство граждан. Все больше и больше ведомств открывают свои порталы, но функция этих порталов главным образом информационная. Реальные государственные сервисы пока либо на стадии тестирования, либо на этапе проектирования.
Польза уже действующих порталов несомненна, так как многие массивы информации в открытый доступ выносятся впервые (Хороший пример — сайт нижегородского Комитета охраны природы, где регулярно публикуются отчеты об экологической безопасности, результаты измерения радиационного фона и т. д. (213.177.108.18)). Понятно и то, почему электронные государственные услуги пробуксовывают: в регионах еще нет достаточной для их массового внедрения инфраструктуры, и преодоление этих препятствий, кстати, одна из первоочередных задач ФЦП. Однако было бы лучше, если б развитие электронных сервисов шло параллельно с реализацией инфраструктурных проектов.
Еще одна черта российского рынка ПО для e-government — преобладание проприетарных продуктов. При этом, хотя программные платформы и готовые системы от иностранных разработчиков представлены довольно широко, поставщиками решений чаще всего выступают компании отечественные: «АйТи», «Ай-Ферст», «АНД-Проджект», «Парус», «РосБизнесКонсалтинг», «РусСофт», «УСП Компьюлинк», ALT Linux, Digital Design, IBS и другие. Западные гиганты — HP, Microsoft, SAP, Siemens Business Services — участвуют не столько во внедрении конкретных решений, сколько в разработке электронных стандартов и инфраструктурных проектах.
Однако есть шанс, что «Электронной Россией» будут востребованы и продукты на основе свободной лицензии. Хотя бы потому, что подавляющее большинство ПК в органах власти оснащены пиратскими программами (www.cnews.ru/gov/part6), на приобретение которых легальным путем не хватило бы и стабилизационного фонда, а значит, open-source-решения придутся кстати. Координаторы ФЦП это прекрасно понимают: не зря же разработаны «Предложения по использованию программного обеспечения со свободной лицензией в органах государственной власти».
Системы электронного правительства и в России, и в остальном мире находятся в самом начале большого пути. День, когда мы сможем общаться с государством не отходя от компьютера, пока не наступил и наступит еще не скоро. Заказчики и разработчики экспериментируют с архитектурой, запускают пилотные проекты, оттачивают решения и технологии. А наша задача — следить внимательно и не упустить самого интересного, каковое, несомненно, еще впереди.
