Монополии. Услуги. Тарифы

В #5 от 9 февраля мы опубликовали отчет о заседании "круглого стола", в котором приняли участие представители московских провайдеров. Вопросы, выкристаллизовавшиеся в ходе заседания, мы направили в Госкомсвязи.

1. Одним из условий развития телефонии во всем мире является так называемая свобода подключения. То есть конкурентный доступ к исторически сложившейся монопольной инфраструктуре связи. Для потребителя - это право выбора оператора. В России это не реализовано уже хотя бы по чисто техническим вопросам: для совместимости требуется поддерживать десятки протоколов и это не всем по силам. Плюс отсутствие юридической базы - правил, норм и т. п. Какие, по вашему мнению, существуют пути и шансы решения этой проблемы?
2. По законодательству многих стран, организация, предлагающая публичные услуги - связь, почту, электроэнергию и т. п., - не в праве никому отказать в предоставлении услуг. Возможно ли такое в России?
3. В России нет правового и технического механизма так называемой свободы передачи линий, подразумевающей отсутствие каких-либо ограничений на свободу перехода абонента к другому оператору вместе с его линией и гарантию возврата к прежнему оператору в случае, если работа с новым оператором абонента не устраивает. Что возможно сделать в этом направлении?
4. Одним из наиболее наболевших вопросов является отсутствие "прозрачности" в распределении телефонных номеров. Этот вопрос не поднимался на круглом столе, поскольку выходил за рамки компетенции присутствующих. Однако это одна из наиболее существенных причин, тормозящих развитие телефонной связи. Что делается в этом направлении?
5. Во всех странах существует финансовое регулирование стоимости услуг провайдеров общественных услуг. Например, в США предельная норма прибыли - 20%. Если она превышается, идет автоматическое снижение цен. В России, в случае с МГТС, например, вопрос о цене решается городской Думой, что вряд ли позволяет решить его компетентно. Как вы думаете, стоит ли у нас менять механизм ценообразования и что для этого нужно сделать?
6. Сейчас одним из препятствий демонополизации служит неделимость существующей инфраструктуры связи и огромные финансовые затраты на ее возможное изменение. Однако существуют вполне реальные планы реконструкции той же МГТС. Казалось, было бы целесообразно заложить возможность разделения в план реконструкции, однако этого не делается. Как вы думаете, почему?

Сегодня мы публикуем ответы на них начальника Управления электросвязи Госкомитета РФ по связи и информатизации Алексея Юрьевича Рокотяна.

1

Данная проблема имеет два аспекта - доступ к имеющейся инфраструктуре связи для вновь появляющегося оператора связи, с одной стороны, и, с другой стороны, возможность для пользователя выбрать оператора, оказывающего ему услуги.

Вопросы, касающиеся взаимодействия операторов связи при присоединении вновь создаваемых ими сетей электросвязи к сети электросвязи общего пользования России, в настоящее время в значительной степени урегулированы.

Обязанность оператора сети общего пользования присоединять к своей сети другие сети электросвязи определена ст. 27 Федерального закона "О связи". Конкретные механизмы взаимодействия операторов связи при присоединении сетей к сети электросвязи общего пользования и при предоставлении услуг связи определяются двумя документами, утвержденными постановлениями Правительства Российской Федерации, - "Правилами присоединения ведомственных и выделенных сетей электросвязи к сети электросвязи общего пользования" (постановление от 19.10.96 # 1254) и "Основными положениями ведения взаиморасчетов между операторами сетей связи, образующих сеть электросвязи общего пользования, за предоставляемые сетевые ресурсы и участие в передаче нагрузки этих сетей" (постановление от 17.10.97 # 1331), а также рядом нормативно-технических документов Минсвязи России и Федеральной службы России по регулированию естественных монополий в области связи (ФСЕМС России).

Имеющиеся нормативно-правовые и нормативно-технические документы, как показывает опыт, позволяют достаточно эффективно решать спорные вопросы, возникающие при взаимодействии операторов связи.

Кстати говоря, как показал опыт работы с западногерманскими партнерами по программе ТАСИС, степень проработанности отечественных документов по вопросам взаимодействия сетей и операторов связи часто заметно глубже, чем то, что могут нам предложить эксперты Европейского союза. Это связано с тем, что в Европе большинство стран только приступают на практике к демонополизации своих базовых сетей электросвязи и созданию альтернативных действующим крупным компаниям операторских структур (имеются в виду базовые услуги, такие, как телефония). В России же уже в настоящее время реально действует более 2 тыс. разного размера операторских компаний, и регулирующие органы имеют реальный опыт по организации их взаимодействия.

Что касается возможности для пользователя выбрать оператора связи, который будет предоставлять ему услуги, то, например, в "Правилах оказания услуг телефонной связи", утвержденных постановлением Правительства от 26.09.97 # 1235 и вступивших в силу с 01.01.98, такая возможность предусмотрена.

Для практической реализации этой возможности нужны как минимум два условия - наличие в населенном пункте, где находится пользователь, нескольких операторов связи, предоставляющих желаемые услуги, а также техническая возможность операторов связи предоставить эти услуги.

Для того, чтобы правильно понимать ситуацию, нужно учитывать, что в настоящее время спрос на базовые услуги электросвязи (такие, как телефонная связь) далеко еще не удовлетворен. Телефонная плотность в России сегодня составляет примерно 19 телефонов на 100 жителей, тогда как в большинстве развитых стран этот показатель превышает 40.

Реально конкуренция в таких условиях возможна, как правило, в крупных городах и по услугам повышенного качества.

До насыщения в основном российского рынка базовых услуг телефонной связи, а на это потребуется как минимум 7-10 лет, о реальной конкуренции говорить не приходится. Новые операторы связи вынуждены искать незаполненную нишу на рынке - либо территориальную, там, где у основного, "монопольного" оператора резко не хватает технической возможности удовлетворить спрос, либо по услугам с повышенными потребительскими свойствами и, соответственно, более высокими ценами на эти услуги. Иначе новую сеть связи не создашь.

В условиях невысокой платежеспособности населения новые операторы, как правило, экономически не в состоянии реально конкурировать с существующими операторами (типа АО "МГТС", АО "Ростелеком", АО "Электросвязь", действующими в субъектах Российской Федерации) по массовым услугам.

2

Соответствующая норма содержится в ст. 27 Федерального закона "О связи". Упомянутыми "Правилами оказания услуг телефонной связи", п. 26, предусматривается, что оператор связи обязан заключить с пользователем договор об оказании услуг телефонной связи, кроме случаев, когда он докажет невозможность оказания этих услуг.

В то же время следует иметь в виду, что при имеющемся в России остром дефиците базовых услуг электросвязи реальная возможность предоставить их пользователю есть не всегда.

В результате проводимых в отрасли преобразований практически насыщен платежеспособный спрос пользователей на услуги телефонной связи в некоторых небольших городах, в которых в последние годы введены в строй новые телефонные станции. В крупных городах и в сельской местности дефицит сохраняется. В очереди на установку телефона сейчас числится около 9 млн. заявлений граждан.

Для того, чтобы иметь возможность установить телефоны всем желающим, в отрасль необходимо инвестировать десятки миллиардов долларов, как в строительство новых объектов связи, так и в реконструкцию действующих телефонных станций и линий на базе современной техники.

3

Такая возможность реальна для стран, практически завершивших массовую телефонизацию и имеющих развитую современную инфраструктуру связи. Для России - это перспектива, достижимая не ранее, чем через 7-10 лет. В то же время, нормативная база под реализацию указанных журналом принципов изучается с тем, чтобы своевременно предоставить пользователям такую возможность.

4

Данный вопрос носит весьма технологический характер. По документам, действующим в отрасли, абонентские номера назначаются пользователю оператором связи при заключении договора об оказании услуг телефонной связи.

Нумерация же телефонной сети в целом является национальным ресурсом, аналогичным радиочастотному спектру, и не принадлежит ни одному из операторов. Назначение ресурса нумерации сети того или иного оператора связи осуществляется проектными институтами "Гипросвязь" в порядке, определяемом Госкомсвязи России и под его контролем.

Попытки некоторых телефонных компаний торговать ресурсами нумерации при взаимодействии с другими операторами связи и с пользователями являются неправомерными и пресекаются Госкомсвязи и органами Госсвязьнадзора. Предметом продажи может быть только услуга, возможность тем или иным способом использовать технические ресурсы сети, но никак не непосредственно номерная емкость.

5

В России рыночные механизмы регулирования тарифов естественных монополий только формируются. Во исполнение Федерального закона "О естественных монополиях" в отрасли создан соответствующий регулирующий орган - ФСЕМС России.

Эта служба осуществляет установление тарифов, регулируемых на федеральном уровне (например, на междугородную связь), а также разрабатывает методики расчета остальных тарифов, подлежащих государственному регулированию.

Те тарифы на услуги связи, которые должны регулироваться на уровне субъекта Российской Федерации (например - на местную телефонную связь), в перспективе будут устанавливать местные органы ФСЕМС, а пока они не сформированы, этим занимаются ценовые органы местных Администраций.

В силу сложившихся обстоятельств тарифы в связи несбалансированы. За одни и те же услуги разные категории пользователей (население, бюджетные и хозрасчетные организации) платят разные суммы. Тарифы на одни услуги установлены существенно ниже себестоимости (например, на местную телефонную связь для населения, на телеграфную связь, на услуги радиофикации), тогда как другие услуги являются сверхприбыльными (прежде всего международная и междугородная связь).

Такая ситуация абсолютно не соответствует требованиям нормально функционирующей экономики, не способствует развитию сетей и средств связи, ущемляет и интересы потребителей. Поэтому одной из задач ФСЕМС, помимо пресечения ценовых злоупотреблений предприятий-монополистов, является постепенный переход к сбалансированным тарифам, сокращение так называемого перекрестного субсидирования между категориями пользователей и видами услуг.

И эти задачи постепенно решаются.

Переносить же на нашу почву методы регулирования тарифов, действующие в США или Западной Европе, сегодня невозможно - слишком велика разница в экономических условиях.

6

В мире нет примеров механического разделения телефонных компаний с целью создания конкурентной среды, поскольку такая мера по сути ничего не дает - вместо одного монополиста появляется несколько, от чего ситуация, как правило, становится только труднее управляемой.

Часто говорят о разделе американского сверхмонополиста - AT&T. Но этот раздел осуществлялся, так сказать, по горизонтали. После проведенной в США "операции" собственно AT&T осталась оператором междугородной и международной связи. Отделенные от этой компании части стали операторами местной телефонной связи в регионах США, предоставляющими пользователям подавляющее большинство услуг на своих территориях. И одновременно рынок услуг связи был открыт для новых компаний-операторов, создающих свои собственные сети.

Кстати говоря, сегодняшняя структура операторских компаний в России имеет довольно много общих черт с Америкой периода раздела AT&T.

С монополизмом надо бороться не путем разделения одной монополии на несколько частей, каждая из которых просто по способу построения телефонной сети будет тоже монополистом, но на меньшей территории. Надо создавать условия, при которых на рынок услуг телефонной связи могли бы выйти новые компании, при которых эти компании могли бы эффективно развиваться и постепенно приближаться по объему услуг и сетей к "старым" компаниям.

Именно на такой путь встали страны Европейского союза. Идет по нему и Россия.