Опыты раскрытия информации в США

В Интернете с информацией из EDGAR можно ознакомиться как на сайте SEC (www.sec.gov/edgarhp.htm), так и на сайтах различных частных компаний. Причем информация на официальном сайте появляется спустя 24 часа после ее занесения в EDGAR. Частные службы доступа к EDGAR в основном платные и позволяют получать информацию в реальном времени, но и есть и те, которые держатся за счет рекламы, - например, FreeEDGAR (www.freeedgar.com). Такая система раскрытия информации несколько отличается от той, которую практикуют другие государственные органы США, и скорее напоминает раскрытие данных о биржевых торгах, когда информация (бегущая строка тикера) в реальном времени доступна за плату, а свободно распространяется с коммерческой задержкой, обычно в 10-20 минут. Подобное устройство системы EDGAR весьма показательно, ведь в данном случае государство предоставляет информацию не о самом себе и своей деятельности, а организует доступ к информации о частных организациях, и раскрываемая информация, помимо регулирующей роли и значимости для общества в целом, имеет большую коммерческую ценность. По закону государственные организации в США вправе делать доступ к такой информации платным - SEC как раз так и поступает, продавая самую свежую информацию различным компаниям.

Основным техническим исполнителем и консультантом правительственных публикаций как в печатном, так и в электронном виде через Интернет является Правительственный офис печати (Governmental Print Office, GPO). В соответствии с законом "Об улучшении электронного доступа к информации" ("The Governmental Print Office Electronic Access Enhancement Act") от 1993 года GPO руководит системой электронных публикаций Конгресса и администрации Президента. Все документы поступают в GPO, переводятся в электронный формат и размещаются в Интернете на соответствующих сайтах. Есть у GPO и своя поисковая система WAIS (Wide Area Information Server), объединяющая электронные архивы федеральных архивных библиотек (Federal Depository Libraries) и доступная с сайта GPO www.access.gpo.gov.

Новейшей инициативой, которая должна стать ядром всей инфраструктуры национальной системы раскрытия информации через Интернет, является проект GILS (Government Information Locator Service). Исполнение проекта возложено на Правительственный офис по печати и Национальную службу технической информации США (National Technical Information Service). Система GILS должна обеспечить широкой публике возможность доступа и быстрого нахождения информации, связанной со всей деятельностью федерального правительства. База данных GILS будет состоять из децентрализованной коллекции информационных массивов, собранных через правительственные каналы поступления информации. Таким образом, GILS будет представлять собой не систему правительственной информации в узком смысле, а систему доступа к генерируемым при поддержке правительства информресурсам. Ключевая информация и основные информационные услуги, так называемые GILS Core Elements, будут предоставляться прямым пользователям бесплатно. "Мы представляем себе, что информация подобна некому содержанию, упакованному в условные "контейнеры". Люди присваивают этим контейнерам лейблы (ярлыки), чтобы было проще найти конкретный информационный контейнер в массе других, причем разные люди делают это по-разному, - говорит один из разработчиков системы. - Проще говоря, GILS вырабатывает общий стандарт для присвоения лейблов (ярлыков) информации, содержащейся в контейнерах, и единый формат осуществления самого разнообразного поиска".

Услуги GILS предназначены для пользователей нескольких категорий:

• Прямые пользователи (direct users): "я ищу сведения о… мне нужна помощь".
  
• Собственники информации (content owners): "у меня есть информация, можно ли сделать так, чтобы люди отыскали ее?"
  
• Посредники (intermediaries): "я собираю информацию для публики. Где бы найти перечень систематизированных ссылок к первоисточнику?"
  
• Компании-производители программного обеспечения (software companies).

Проект GILS обращается к самым разным точкам интерактивного общения людей: электронной коммерции, развлекательной индустрии, обучению и др. Проект был поддержан Environment and Natural Resources Management Program, инициированной правительственным форумом "Большая семерка" (G7). Уже сейчас к разработке проекта присоединились Канада и Австралия. Правительственный сектор Government Information Locator Service - это модель для последующей глобальной системы раскрытия информации Global Information Locator Service, в которую будет включено все многообразие информационных ресурсов планеты. Среди будущих партнеров - Geospatial Data Clearinghouse, National Biological Information Infrastructure, International Directory Network и другие международные и региональные организации сбора данных.

Актуальную информацию о решениях Конгресса, правительственных органов и администрации Президента США по вопросам, затрагивающим интересы малого бизнеса, открывает на своем сайте (www.sba.gov) Small Business Administration (SBA). Онлайновая система называется SBA Online Library. Данные сортируются по тематике: статистика (statistics), законы и нормы регулирования (laws and regulations), программы кредитования малого бизнеса (loan information) и поддержки малого предпринимательства (programs). Электронная система поиска документов EDIS (Electronic Document Imaging System) имеется на сайте (www.usitc.gov) US International Trade Commission (USITC).

В процессе раскрытия информации принимают участие и такие "акулы империализма", как Центральное разведывательное управление (Central Intelligence Agency - CIA). На примере этой организации хорошо видно, что и в демократическом обществе США информация строго делится на ту, с которой можно ознакомить публику, и ту, которая доступна только управленцам. Сведения, которые ЦРУ предоставляет гражданам, распадаются на две группы:

• популярная информация - статистические сборники (factbooks) как в печатном, так и в онлайновом варианте. Например, World Factbook, Factbook of Intelligence, Handbook of International Economic Statistics;
  
• специфическая информация о деятельности ЦРУ: о проведенных операциях, законодательных актах, касающихся работы разведывательных структур, о контактах ЦРУ с другими федеральными агентствами и комиссиями. Данная информация раскрывается через систему GILS (Government Information Locator Service).

В то же время услуги CIA Online Library предоставляются только сотрудникам ЦРУ.

Стоит заметить, что для Америки важен сам факт того, что ЦРУ имеет систему раскрытия информации. Прежде всего это создает Центральному разведывательному управлению реноме хотя бы частично открытой структуры. Сайт Intelligence Community и собственно Central Intelligence Agency, пожалуй, не столько открывает информацию о ЦРУ, сколько призван смягчить имидж секретности и недоступности, царящий вокруг организации. "Разведка во время войны за независимость", "Война в Персидском заливе", "Карты ЦРУ и публикации ЦРУ" (кстати, карты далеко не самые подробные), "Выставочный зал ЦРУ (CIA Exhibit Center)" - таковы подтемы на странице CIA Publications. Ссылки на историю похождений агента 007 выглядели бы вполне логично и к месту.

Конечно, трудно ожидать, что на сайте спецслужбы будет находиться больше информации, нежели можно найти по другим каналам. Собственно информационная часть сайта содержит тексты официальных пресс-релизов и заявлений руководства ЦРУ, которые, если относятся напрямую к работе организации, предельно лаконичны. Думается, никаких радикальных изменений в работе по раскрытию информации в ЦРУ не произойдет и в будущем - если только не случится какого-то беспрецедентного скандала. ЦРУ давно подозревают в разных темных делишках, есть даже мнение, что оно, как порождение холодной войны, должно перестать существовать в его нынешнем виде. Сейчас особое положение ЦРУ в системе государственного раскрытия информации закреплено законодательно.

Совсем иначе устроена интерактивная информационная система Федерального бюро расследований (Federal Bureau of Investigations - FBI). Оно и понятно, ведь внешняя разведка - это большой государственный секрет, а организация, осуществляющая расследования внутри страны, заинтересована в контакте с обществом. Разница в том, что ЦРУ работает на государство - администрацию, Пентагон, а ФБР скорее на общество и его внутреннюю безопасность. Вспомним "мальчиков Кеннеди" (многие из них были служащими ФБР), занятых установлением общественной справедливости на американском юге во времена Мартина Лютера Кинга и "Миссисипи в огне".

Программа "FBI FOIPA" ("Federal Bureau of Investigation - Freedom of Information-Privacy Act") раскрывает информацию о проводимых ФБР расследованиях (не всех, разумеется) и их результатах, используемых как улики при вынесении решений о законодательном принуждении нарушителей. В рамках этого акта, также на законодательной (нормативной) основе, осуществляется регулирование самого процесса раскрытия информации ФБР, то есть отфильтровывание частной информации (privacy) от публичной (freedom of information).

Акт FOIA (Freedom of Information Act) был принят еще в 1966 году, но на тот период вообще закрывал доступ к информационным ресурсам ФБР. Поправки от 1975 года и Privacy Act от 1974-го, дополнившие FOIA, открыли доступ к данным ФБР. Тогда и был создан читальный зал (reading room) ФБР, где можно было получить копии файлов (документов) ФБР по тем или иным делам. Механизм получения информации таков. Клиент формулирует запрос, далее запрос вносится в компьютер, ему присваивается номер; информация, содержащаяся в запросе, обращается в формулу (индекс), и по этому индексу находят в базе данных соответствующий документ. С документа снимается рабочая фотокопия, и ее рассматривает эксперт на предмет того, есть ли в ней что-нибудь не подлежащее публичному раскрытию и что не должно быть предоставлено пользователю. Маркером эксперт отмечает места, подлежащие изъятию, и обосновывает это, приписывая на полях соответствующий пункт из FOIA. При помощи фотокопира с фильтром делается новая копия, исключающая "непубличные" места, которая и отдается клиенту. Начиная с 1975 года таким образом было обработано около 300 тыс. запросов и предоставлено публике около 6 млн. страниц документов. На сегодняшний день в системе раскрытия данных ФБР работает около четырехсот человек. В настоящее время разрабатывается система автоматизации (компьютеризации) процесса фильтрации, которая позволит заменить ручную маркировку текста.

Кроме того, имеется электронная читальня (electronic reading room) - интерактивная версия, в которой запросы могут производиться в режиме онлайн. Однако полноценная онлайновая система появится, когда весь процесс (запрос - поиск - фильтр - релиз) будет полностью компьютеризован. Сейчас система онлайнового доступа к архивам ФБР ограничена только предварительно отфильтрованными документами и размещенными в pdf-формате на сайте FBI FOIPA. Сюда включены документы о наиболее крупных делах и расследованиях, которые могут вызвать широкий общественный интерес. Помимо того, на сайте ФБР есть информация о слушаниях в Конгрессе по тематике, близкой ФБР, а также пресс-релизы последних событий и акций ФБР. Имеется своеобразная электронная доска объявлений Fugitive. FBI Most Wanted о разыскиваемых преступниках и пропавших людях.

Акт FOIA, вообще говоря, является ключевым документом, определяющим принципы, на которых строится раскрытие информации государственными органами США. В 1996 году была принята целая группа поправок к этому документу под общим названием "Electronic Freedom of Information Act Amendments of 1996", принятие которых стало возможным в основном благодаря усилиям сенатора Патрика Лихи (Patrick Leahy), отстаивавшего идеи поправок на протяжении нескольких лет. Поправки призваны обеспечить раскрытие информации в электронном виде, причем ведомства обязаны завершить эту работу к 31 декабря 1999 года. Судя по содержанию американских государственных сайтов, план они перевыполняют.

Другим важнейшим документом, касающимся раскрытия информации в Соединенных Штатах, является вышеупомянутый The Privacy Act Of 1974. Он регулирует раскрытие частной информации. Текст акта можно найти на www.usdoj.gov/foia/privstat.htm. Затронутые в нем вопросы (случаи раскрытия частной информации, проблема разграничения частной и институциональной информации) осветил в своей статье Анатолий Левенчук.

Честные выборы - это основа демократии. Процесс выборов в США всегда был объектом пристального внимания не только общественности, но и правительственных органов, отслеживающих законность ключевого момента предвыборных кампаний: сбор средств, или fundraising. Надзором за предвыборной деятельностью занимается Federal Elections Commission. Часть информации о финансовой деятельности партий и кандидатов, взносах и перечислениях в предвыборные фонды предоставляется бесплатно. Существует и платная поисковая система Direct Access Program. Она содержит очень подробные данные о работе партийных комитетов (party committees) и комитетов политического действия (political action committees) - главных участников фандрайзинга. Эта система используется политическими профессионалами, консалтинговыми фирмами и агентствами public relations. Стоимость ее услуг составляет 20 долларов в час.

Верховный суд США (US Supreme Court) имеет свое представительство на сайте Legal Information Institute (www.law.cornell.edu), который по обилию информации о законах, законопроектах и решениях суда конкурирует с официальной государственной системой Thomas.

В заключение небольшой вывод. Сравнивая опыт раскрытия информации в России и США, понимаешь, что двести лет демократии что-то да значат. Раскрытие информации государственными органами понимается за океаном как неотъемлемая и обязательная часть их деятельности, законодательно регулируемая до мелочей. В России эта проблема, по сути, еще даже и не сформулирована, хотя в той или иной форме проскальзывает в разговорах на тему "гласности" и "открытости".