Россия. Типа, электронная

Так получилось, что появление этой программы было спровоцировано созданием в 2000 году долгосрочной стратегии развития России в грефовском Центре стратегических разработок. Особые надежды возлагались на опережающее развитие «новой экономики» и ее основы - информационных технологий. При абсолютной зависимости России от экспорта углеводородов и устаревших промышленных технологий (низкая производительность и качество труда и, следовательно, неконкурентоспособность России на мировом рынке), «новая экономика» казалась чуть ли не единственным шансом влиться в новый мировой порядок. Но о чем, собственно говоря, идет речь?

В «новой экономике» главную роль играет информация (в отличие от материальных «основных фондов») с низкой стоимостью и высокой скоростью обмена. Умение использовать информацию в конкурентной борьбе становится важнейшим условием эффективной работы. Сегодня экономика в большей степени, чем раньше, опирается на инновации, в ней работают другие механизмы конкуренции, а скорость играет большую роль, чем все остальное, поскольку лидер, как всегда, снимает сливки. Проигравший должен искать другую нишу. В информационной экономике главная опора - это люди и их знания; побеждают те производители, у которых добавленная стоимость в наибольшей степени формируется именно знаниями, «человеческим капиталом». Среди наглядных признаков новых порядков - глобализация бизнеса и особо трепетное отношение у нынешних лидеров информационной экономики к «интеллектуальной собственности». И то и другое вызывает сильные протесты у части общества, но это - другая тема.

Для страны с отсталым на фоне мировых лидеров производством, но относительно хорошо развитым образованием, ставка на инновационность, а не только на закупку новых станков и «поддержку отечественного производителя», представляется вполне разумной. Правда, «великолепное» российское образование во многом миф. Некогда СССР, теперь Россия сильна с одной стороны спектра элитарным образованием, а с другой - поголовной грамотностью. В отношении же серединной части распределения имеются некоторые сомнения…

Ну да ладно. Если верить в неизбежность нового экономического порядка, то необходимость развития информационных технологий сомнений уже не вызывает. Хотя экономическая аргументация, почему развитие ИТ кому-то нужно, кроме отрасли ИТ, не всегда внятная. Обычно «очевидные» аргументы сводятся к тому, что ИТ повышают эффективность экономики и увеличивают качество жизни. И если первое верно не всегда (не помню точных данных, но доля успешных внедрений «тяжелых» ИТ-систем чуть ли не меньше половины), то с последним спорить трудно - мало кто, хлебнув однажды радостей ИТ, способен отказаться от них ¹. Вот и разработчики ФЦП «Электронная Россия» убеждены, что «применение ИТ имеет решающее значение для повышения конкурентоспособности экономики, расширения возможностей ее интеграции в мировую систему хозяйства, повышения эффективности государственного управления, …создания правовых… и технологических условий для развития демократии за счет обеспечения прав граждан на свободное… распространение информации». Последнее соображение, между прочим, тоже не из экономической плоскости: свобода и демократия возможны, действительно, только в опоре на «технологические условия».

На этом предлагаю покончить с вопросом важности ИТ для России. Примем это за аксиому и двинемся дальше. Информационные технологии в России развиваются быстрее, чем рынок в среднем, но о «сокращении отставания» от развитых стран говорить не приходится. В России произошла «лоскутная» информатизация - малая часть людей и бизнесов «упакована» вполне на уровне, большинству же до них как до Луны. Преимущественно это вызвано общеэкономическими обстоятельствами (кризис экономики, малообеспеченное население и т. п.), но есть и специфические препятствия к расширению отрасли ИТ:

• несовершенная правовая база, разрабатывавшаяся без учета современных ИКТ;

• барьеры, возникающие из-за ограничительного регулирования экономики (например, барьеры для выхода на рынок через механизмы лицензирования), высокий уровень монополизации отрасли связи.

• политическая неготовность государственной власти к применению эффективных, но более сложных ИТ в управлении, недостаток подготовленных кадров;

• географическая протяженность страны и плохая сетевая инфраструктура.

Вот в таком примерно контексте и по таким примерно причинам и появилась необходимость разработки ФЦП «Электронная Россия».

Жизненный цикл любой федеральной программы, в том числе и «ЭР», таков: решение о разработке, написание программы, экспертиза, утверждение и реализация. Плюс, конечно, контроль за «ходом выполнения». Кстати, о контроле: для выполнения работ по госзаказу фирма должна быть «чистой», с белой бухгалтерией, кучей сертификатов и лицензий, уплатой налогов по полной программе и т. п. Для участия в тендере нужно иметь опыт выполнения аналогичных работ - и получится, что сам факт госзаказа становится для предприятий сектора стимулом к выходу из тени (для всех участников конкурса, не только для выигравшего: «соответствовать» должны все).

В тексте программы все «мероприятия» изложены в общем виде. Вернее, это еще не мероприятия, а задачи. Наполнение их конкретным содержанием происходит уже на этапе реализации, когда решается, что и как именно будет закупаться: министерства-заказчики по каждому программному мероприятию составляют перечень конкретных мероприятий, готовят технические задания (ТЗ) на них, организуют тендеры и заключают с их победителями контракты.

Обычно разработка ТЗ происходит в теснейшем контакте с возможными победителями конкурса, более того, иногда проекты ТЗ готовят сами конкурсанты. Это логично и согласуется с рыночным опытом: редко какое ТЗ заказчик пишет сам. Заказывать то, что никто на рынке делать не захочет или не сможет, мягко говоря, неразумно. В самом деле, придется писать новое ТЗ, объявлять конкурс, терять время. Чиновникам, «ответственным за реализацию», отчитываться перед начальством нужно? Нужно. Конкурирующие организации про провал конкурса при дележе следующего госбюджета вспомнят? Вспомнят. Вообще, скажем, товарищи, прямо: тому, кто неспособен «освоить» выделенные средства, не место в рядах.

Конкурс состоится при любой погоде.

Но граница между «совместным» созданием ТЗ и сочинением его «под» конкретного исполнителя нарушается часто. Думаю, это не трагично, если выполняются два нехитрых условия: заказывается что-то нужное и финансируется в должном объеме. Как правило, так и происходит, хотя говорить про все госзакупки мы сейчас не будем. Больше скажу - сейчас мы не будем говорить и про все госзакупки на рынке ИТ, осуществляемые временами с какой-то безрассудной лихостью; про них стоит вспомнить ближе к концу года. В гораздо больших объемах, чем предусмотрено программой «ЭР», у сектора ИТ государство закупает продукцию и услуги по ФЦП «Дети России» и «Развитие единой образовательной информационной среды» Минобразования, «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра» Росземкадастра и др.

Тем не менее, по «ЭР» прогноз такой: серьезных скандалов, как в прошлом году, не предвидится. Проколы могут возникнуть прежде всего по линии Минсвязи и Минпромнауки. Я бы еще «поставил» на ФАПСИ. Будем пока присматриваться, надеясь на лучшее, а первых результатов, повторюсь, стоит ждать к концу 2002 года.

Сегодня, несмотря на то, что четверть года уже прошла, мы только подходим к объявлению конкурсов по «ЭР». Их продолжительность по закону составляет 45 дней, затем определение победителя, виток согласования - до заключения контракта, очередной виток -после, затем еще один - для перечисления победителю аванса. Теоретически именно в этот момент (примерно через три месяца после составления сметы) и начинается работа. Практически же заказчики правдами и неправдами будут стремиться к «опережающему» запуску работ, к авансированию победителями мероприятий программы. Завершение работ по лотам зависит от времени проведения конкурсов, но в случае с «ЭР» каких-то результатов (if any) можно ожидать лишь к зиме, то есть после утверждения государственного бюджета на следующий год. А значит, успехи, достигнутые «ЭР» в 2002 году (if any), учесть в финансировании 2003 года не удастся. Что, несомненно, обидно для отдельных игроков и работников рынка ИТ, поскольку денег им наверняка достанется меньше, чем могло бы.

Казалось бы, что тут сетовать? И так ясно, что дело, затеянное и проводимое под своими знаменами государством, есть, прежде всего, Большая Бюрократия. Содержательность «проводимых мероприятий» ни при чем: на наших просторах и при наших масштабах она неизбежно отходит на второй план, хотя именно к содержательности «ЭР» существенных претензий нет.

(Основная и чуть ли не единственная: ФЦП «Электронная Россия» очень метафорична. Продекларированы разумные цели и задачи, но механизмов, которые бы «удержали» исполнение программы на столь же разумной траектории, нет. С программой можно сотворить практически все, что чиновничьей душе угодно. Зависит от души. Сейчас Программа держится на конкретных людях, что вообще характерно для России. Прежде всего, я бы упомянул сотрудников Минэкономразвития и Высшей школы экономики. К недостаткам Программы я бы отнес недостаточную раскрутку. Боюсь, это плохо скажется на вовлеченности в нее коммерческих структур, в особенности региональных. Уже сейчас очевидно, что региональные власти, мягко говоря, не в курсе событий, а без их поддержки в регионах трудно что-то изменить к лучшему. Все это отразится на результатах Программы - спешно верстаемый сейчас план закупок, меньшая вовлеченность рынка, меньшая конкурентность - все это снижает эффективность расходования госсредств. Кстати, СМИ и ИТ-рынок встретили «Электронную Россию» очень дружелюбно. Когда с утверждением программы вышла заминка, сразу раздались возмущенные голоса; по итогам же торгов обязательно появятся обиженные и обделенные.)

Долгому утверждению Программы мы обязаны ее «согласованию» между госведомствами. «Согласование» - полуторг, полукикбоксинг - это еще и механизм разделения ответственности между разными политическими силами. Я это к тому, что практически готовая программа почти год дожидалась своего часа: то тянули с утверждением, то уточняли бюджет (и в итоге урезали его на 2002 год впятеро), то не могли выбрать головное министерство. Разрабатывало «ЭР» Минэкономразвития, а исполнять досталось Минсвязи. В котором до назначения Андрея Короткова первым замминистра некому было ею заниматься. Вот и получилось, что первые конкурсы объявляются только сейчас.

В традиционных отраслях экономики и чиновникам, и игрокам рынка все более или менее ясно, расстановка сил известна, и поиск ответов на вопросы что? зачем? каким образом? - суть чисто бюрократическая процедура. С информационными технологиями хуже: рынок малопонятный ², к тому же привлекает избыточное для своих малых оборотов внимание. Безграмотность некоторых причастных к отрасли ИТ чиновников - только полбеды. Беда случается тогда, когда чучхе-чиновничество не осознает этого и начинает рулить, опираясь только на свои силы. В данном случае «что делать?» - не риторический вопрос. В государстве пока нет людей, «от и до» понимающих специфику рынка ИТ (как, впрочем, и в коммерческих фирмах). К сожалению, радикально ничего улучшить тут нельзя: при реализации любых «электронных» программ мы заведомо обречены на неоптимальность.

Зато в личностном плане «ЭР», наверное, повезло: концентрация людей с вполне человеческим лицом и вполне человеческими мотивами, задействованных в разработке программы, оказалась на удивление высока. Участники рынка ИТ должны быть им благодарны хотя бы за то, что цели и задачи Программы оказались близки не только специалистам рынка ИТ, но и «внешним» наблюдателям, в том числе непрофильным журналистам. В итоге федеральные СМИ последние полгода только и заняты тем, что продвигают идею информатизации. Дескать, «информационные технологии» - это правильно, это полезно, от них все равно не уйти. Одно дело своими силами находить аргументы в пользу компьютеризации. А тут на тебе, сюрприз: маркетинговое продвижение отрасли берет на себя государство. Если верить в эффективность рекламы (не верить трудно), это приведет к дополнительным продажам, новым рабочим местам и высоким зарплатам в секторе ИТ.

В заключение ограничусь вольным пересказом последнего пункта «ЭР» - «Ожидаемые конечные результаты реализации Программы». Уж больно симпатично они звучат. Поехали:

Расширение применения современных ИКТ приведет к увеличению количества хозяйствующих субъектов и развитию конкуренции в области ИКТ, к формированию более прогрессивной структуры экономики, создаст новые возможности для наращивания производства и экспорта отечественной высокотехнологичной продукции.

Произойдет интеграция государственных и муниципальных информационных ресурсов в единую систему, что позволит сократить возможности для финансовых махинаций, нарушения законов, уклонения от уплаты налогов. Будет создан единый порядок сбора, обработки и поиска информации, что повысит возможности силовых структур и будет способствовать повышению безопасности и обороноспособности страны ³. При этом существенно повысятся стимулы для соблюдения правовых норм, и сократится доля теневого рынка.

Развитие ИКТ позволит всем гражданам получать медицинские, юридические и иные виды консультационных услуг, увеличит возможности дистанционного обучения и повышения квалификации, поможет обеспечить равные права всех граждан.

Создание системы электронной торговли приведет к сокращению времени на заключение сделок, на взаимодействие с органами государственной власти, в конечном счете, к сокращению издержек и повышению конкурентоспособности отечественной продукции. Экономия при закупках для государственных нужд составит 20-40 процентов.

Ожидается, что повышение спроса на продукцию ИКТ, вызванное их широким использованием в деятельности госорганов (долю электронного документооборота предполагается довести до 65 процентов), обеспечит в период до 2005 года прирост сектора на 15-20 процентов ежегодно. Объем экспорта из России информационных продуктов к 2005 году составит более 2 млрд. долларов США, а к 2006 году - до 2,5 млрд. долларов (что примерно в двадцать раз выше нынешнего), а доля ИКТ в экономике к 2010 году составит не менее двух процентов объема российского рынка. Количество пользователей Интернета вырастет к 2005 году по сравнению с 2000 годом более чем в восемь раз, а расширение конкуренции в области связи позволит снизить тарифы к 2005 году на 40 процентов и довести месячный тариф за неограниченный доступ к Интернету до трех минимальных размеров оплаты труда. К 2005 году к Интернету будет подключено 100 процентов высших учебных заведений и 50 процентов школ.

Итак, программа «развития» ИТ принята, начала выполняться, но остается вопрос: неужели это в наших условиях в самом деле приведет к каким-то заметным изменениям? Не знаю. Гарантировать полный успех, то есть достижение всех перечисленных выше целей я бы не взялся. Выполнение Программы неизбежно будет сопровождаться «замазанными» конкурсами, невнятными и не очень нужными закупками. Хуже того, вряд ли будет разработана внятная и эффективная концепция действий. Часть средств неминуемо уйдет в песок.

Но движение в правильном направлении благодаря «ЭР» все же произойдет, а сам факт принятия госпрограммы с понятными (и, думаю, близкими) всякому разумному человеку целями, уже серьезный шаг вперед. В целом Федеральная целевая программа «Электронная Россия» представляется мне делом нужным и полезным.