Процесс
Архив28 января 2002 года Правительство РФ утвердило Федеральную целевую программу "Электронная Россия". Уверенности в том, что это событие действительно ознаменовало собой начало новой жизни отечественной ИТ-отрасли, у меня, правда, нет.
Новую жизнь принято начинать с понедельника. Похоже, эта аксиома известна и в высших эшелонах власти.
Итак, в понедельник 28 января 2002 года Правительство РФ утвердило Федеральную целевую программу «Электронная Россия». Уверенности в том, что это событие действительно ознаменовало собой начало новой жизни отечественной ИТ-отрасли, у меня, правда, нет. Зато надежд хоть отбавляй, с чем, думаю, согласится каждый, кто знакомился с программой, - ведь это не обычная программа, каковых в нашем отечестве ежегодно выполняются десятками, а документ, впервые формулирующий концепцию движения России к информационному обществу и ставящий конкретные общегосударственные задачи на этом пути. Нельзя сказать, что правительство до сего дня не заботили проблемы автоматизации, но в подавляющем большинстве случаев они решались на ведомственном уровне.
В общем, дел в этой сфере накопилось немало, и проигнорировать Федеральную целевую программу «Электронная Россия» невозможно, как невозможно за один раз разобрать ее по косточкам. Так что сегодняшней темой номера мы только начинаем разговор о ходе реализации этого документа и о его значении для страны. Ну а в начале - несколько слов о специфике разработки и внедрения ИТ под эгидой государства.
Помню, как несколько лет назад мой хороший знакомый, работавший в одной серьезной государственной организации, на вопрос: «ну как там у вас идет автоматизация-компьютеризация?», махнул рукой: «увольняюсь», - и в ответ на мое недоумение рассказал такую историю.
«После института пришел по распределению в «контору», которая занималась сбором и обработкой различных данных об удаленных объектах (подробнее говорить не буду, к делу это не относится, да и спать нам будет спокойнее). Вычислительный центр был оборудован по тем временам очень прилично: пяток больших машин (последние модели ЕС ЭВМ), широкая терминальная сеть, тонны специальной аппаратуры, мощная сетевая СУБД и т. п. Года четыре ходил на дежурства, занимаясь управлением и поддержкой функционирования техпроцесса. После чего, разобравшись в тонкостях технологии, перешел в управление научно-технической политики в отдел сопровождения НИОКР.
«Контора» наша, надо заметить, уникальна в части выполняемых для государства задач, есть несколько филиалов по стране, налажено широкое информационное взаимодействие с двумя дюжинами других госучреждений. Потому она имеет несколько собственных программистских отделов и, кроме того, ведет в своих интересах десяток довольно крупных бюджетных НИОКР, осваивая 150-200 миллионов рублей в год 1.
На излете перестройки мы работали еще как в старые добрые времена: грамотно обосновав НИОКР, получали постановление Совмина или Правительства, заключали договор с каким-нибудь НИИ и пахали за идею и зарплату: ни заказчик, ни исполнитель живых денег не видели - господствовал безналичный расчет.
Рынок принес запах наличности: госзаказчик получил право заключать договора с коммерческими структурами, некоторые НИИ стали акционироваться, приватизироваться, а руководители тех организаций, кому это позволено не было, стали учреждать на площадях своих «контор» собственные частные фирмы. Мы, правда, остались сидеть на окладах (причем дополнительный заработок официально не допускался), но получили реальный финансовый рычаг манипулирования Исполнителем и выбивания из него денег.
Делалось это двумя способами. Первый заключался в том, что Заказчик (то есть мы) в качестве условия за предоставление заказа требовал «отступные», объем которых зависел от степени наглости одной стороны и безволия другой. Более «цивилизованным» был второй, основной способ честного отъема денег. Он предусматривал, что часть работ Исполнитель отдавал фирмам-соисполнителям, находящимся под полным контролем нашей «конторы». Стоимость таких работ могла составлять от 10 до 50 процентов от общего объема заказа.
Сначала такая организация казалась вполне логичной и правильной. Я, к примеру, половину своего рабочего времени тратил на выполнение функций заказчика, а другую половину посвящал подготовке отчетных материалов и организации разработки программного обеспечения среди программистов нашей «конторы». Мы получали хорошую добавку к небольшому окладу и создавали программно-техническую продукцию приличного качества. Однако со временем положение стало меняться. Так как стороннего независимого контроля за результатами НИОКР не существовало, качество разработок стало падать, число «липовых» работ, ведущихся чисто формально, только ради «отмывания» средств, - возрастать. Обычным делом стала, например, сдача одной и той же работы несколько раз под разными наименованиями. Опытно-конструкторские работы превратились из инновационной деятельности всего лишь в закупку и поставку компьютеров, наладку сети, установку софта… Начиная с какого-то момента результативность разработок вообще перестала интересовать Заказчика, главное - «пробить» заказ (обосновать работу, вписать ее отдельной строкой в структуру бюджета ведомства) и продлевать его как можно дольше, год за годом осваивая средства и бодро рапортуя о достигнутых свершениях и свершившихся достижениях в деле «неуклонного повышения эффективности за счет дальнейшей автоматизации того-то и того-то». Ничего по сути не изменилось и с введением обязательности конкурсной схемы распределения заказов (ее удавалось обходить законными путями), - союз Заказчика с Исполнителем остался нерушим.
Кроме всего прочего, наш приработок оказался непредсказуемым: финансирование работ из бюджета стало нестабильным (то дефолт, то секвестирование), а наше руководство создало некий фонд для «справедливого поощрения сотрудников», куда стекалась вся наличка из подконтрольных фирм и откуда уже мало что доходило до рядовых исполнителей.
В конце концов я решил «свалить на сторону», пока еще позволяет квалификация. Никому же нужен специалист, в совершенстве владеющий искусством написания пустых технических заданий, толстых «водянистых» отчетов, красивых, но высосанных из пальца победных реляций…
В общем, из всей этой истории я сделал два вывода. Во-первых, в любой разработке, особенно ведущейся на благо государства, должны обязательно присутствовать три финансово независимые равноудаленные стороны: Заказчик (хорошо оплачиваемый), Исполнитель и Эксперт. И во-вторых, в любой разработке никогда нельзя ставить процесс выше продукта, ведь принцип «главное не результат, главное - участие» не подходит для компьютеризации.
С тем и ухожу в коммерцию».
История эта вспомнилась мне при размышлении о специфике разработки и внедрения информационных технологий под крылом (колпаком?) государства. Сразу оговорюсь, я далек от мысли, что приведенный мною рассказ отражает типичность работы российских ведомств, хотя и не исключаю, что его отдельные фрагменты могут встречаться в некоторых частях нашего необъятного механизма власти. Но это не более чем предположение, ибо сегодня понять объемы, направления, характер и эффективность национальной компьютеризации не представляется возможным. Обобщающих сведений пока нет. Вся надежда на федеральную программу «Электронная Россия», в рамках которой уже в этом году должны появиться аналитические материалы об уровне распространения информационных и коммуникационных технологий (ИКТ) в стране, эффективности расходования бюджетных средств в сфере информатизации, эффективности использования ИКТ и информационных ресурсов в органах государственной власти и бюджетных организациях, обеспеченности их техническими средствами обработки информации и средствами связи.
В ожидании лучших времен только и остается что самостоятельно провести беглый анализ. Обратимся к самому надежному источнику фактов - закону, в первую очередь Закону о федеральном бюджете на 2002 год.
Печально, но упоминания об ИКТ нет ни в ведомственной структуре расходов, ни в распределении ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов. Пищу для размышлений дают только раздел «Кредиты (займы) международных финансовых организаций» и перечень федеральных целевых программ (ФЦП).
В перечне государственных займов у Международного банка реконструкции и развития я насчитал четырнадцать проектов, так или иначе связанных с ИТ, где в качестве расходных статей по кредитам названы закупка компьютерного оборудования, программного обеспечения, консультационные услуги (инновационный проект развития образования, создание общей административной информационной системы Министерства по налогам и сборам, развитие системы государственной статистики и т. д.). Общая сумма займа - 1,11 миллиарда долларов, из которых использовано до 2002 года 252,7 миллиона, а в этом году запланировано освоение 82,6 миллиона долларов. Неплохие деньги для отечественного ИТ-рынка, если б для него предназначались…
В 2002 году запланировано выполнение следующих ФЦП, по моему мнению, напрямую связанных с развитием ИКТ в стране.
«Создание и развитие информационно-телекоммуникационной системы» (2001-07 гг.). Основная цель: создание системы, обеспечивающей информационную поддержку процессов принятия решений органами государственной власти всех уровней - 205 млн. рублей.
«Национальная технологическая база» (2002-06 гг.). Работа тянется с 1996 года. Основная задача программы: сохранение и дальнейшее развитие национальной технологической базы, способной обеспечить создание и производство конкурентоспособной наукоемкой продукции в интересах решения приоритетных задач социально-экономического развития и национальной безопасности России. Объем финансирования в этом году составил 1460 млн. рублей. А по разделам, за выполнение которых ответственно Российское агентство по системам управления (микроэлектронные технологии, технологии телекоммуникаций, технологии вычислительных систем и др.), - 628 млн. рублей.
«Развитие единой образовательной информационной среды» (2001-05 гг.). Основная задача: формирование информационно-технологической инфрастуктуры системы образования и применение новых информационных и телекоммуникационных технологий в учебном процессе - 1969 млн. рублей.
«Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости» (2002-07 гг.). Программа начата в 1996 году. Цель: эффективное использование земли и иной недвижимости, вовлечение их в оборот и стимулирование инвестиционной деятельности на рынке недвижимости в интересах удовлетворения потребностей общества и граждан - 1476 млн. рублей.
«Электронная Россия» (2002-10 гг.) - 600 млн. рублей.
Даже поверхностный взгляд на структуру и ход выполнения некоторых из перечисленных выше программ вызывает противоречивые чувства. Судите сами. Вот, например, «Национальная технологическая база». Реальны ли благие цели развития отечественной электроники? Насколько конкурентоспособна продукция, если по результатам мартовского конкурса, например, ГосНИИ физических проблем по теме «Разработка приборно-технологического базиса производства интеллектуальных нанотехнологических комплексов для создания наноэлементов и терабитных микромеханических запоминающих устройств» получил 12 миллионов рублей, а НИИ телевидения на разработку многофункциональной десятикамерной передвижной телевизионной станции для ведения репортажей в реальном времени в соответствии с международными стандартами - 6 миллионов? Причем работы рассчитаны на три года. Понятно, что РАСУ курирует сотни предприятий, и все надо поддерживать и обеспечивать заказами. Но на что можно потратить, например, 2 миллиона в год? Обеспечить средней зарплатой (тысячи три-четыре) небольшой коллектив разработчиков, чтоб только на службу ходили, и никакого материального обеспечения, закупок комплектующих или расходов на содержание оборудования… Впрочем, и штаны российскому производителю тоже должен кто-то поддерживать.
Иной характер имеет ФЦП «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости», заказчик которой - Федеральная служба земельного кадастра России (Росземкадастр). Программа имеет предысторию. В 1996 году стартовала ФЦП с названием почти таким же, как у нынешней. В 2001 году руководство Росземкадастра отчиталось о ее выполнении («создана национальная информационно-техническая инфраструктура государственного земельного кадастра») и после этого… «пробило» новую программу: оказывается, раньше не предусмотрели учет объектов недвижимости. В общем, подавай на это дело еще 46 миллиардов рублей (12 - из федерального бюджета, остальное из бюджетов субъектов федерации), из них немногим меньше половины должно освоить Минимущество, которое, собственно, и будет в рамках подпрограммы заниматься учетом недвижимости, то есть осуществлять «разграничение государственной собственности на землю и создание автоматизированной системы управления недвижимостью, обеспечивающей эффективное управление недвижимостью на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
Итого в этом году без малого 1,5 млрд. рублей из федерального бюджета и около 8,7 млрд. рублей из бюджетов региональных. Кроме того, есть и внебюджетные источники: несколько совместных проектов с зарубежными организациями, в том числе и займ МБРР (9,6 млн. долларов в этом году; всего Международный банк выделил 80, «проели» уже 47) на проект «Поддержка земельной реформы (ЛАРИС)», цель которого звучит уже знакомо: «создание в Российской Федерации автоматизированной системы регистрации земельных участков».
Однако самым интересным в этой программе мне кажется то, что и разработчик, и государственный заказчик, и основной исполнитель суть одно лицо - Росземкадастр (за которым «стоит» его правая рука - находящийся в подчинении у ведомства Федеральный кадастровый центр «Земля»). Вроде как междусобойчик получается. При беглом знакомстве с программой обнаруживаются любопытные факты. Например, работы по созданию информационной технической коммуникационной инфраструктуры (что-то похожее уже было создано годом ранее), в рамках которого предусмотрена модернизация программно-технических комплексов (85 млн. рублей), идут по разделу «капитальные вложения», а проектирование и разработка всей автоматизированной системы (12 млн.) отнесена к разделу «Прочие нужды». Для прояснения ситуации я связался с руководителем Кадастрового информационно-аналитического центра ФКЦ «Земля» А. В. Остапенко (см. врезку), но его ответы так до конца и не развеяли сомнений, связанных в первую очередь с тем, как может эффективно и законно работать такая система сегодня. Получается нечто похожее на то, когда в одном органе сосредоточена и законодательная, и исполнительная, и судебная власть, а ведь попадись люди недобросовестные, алчные, сколько же средств здесь можно «освоить»… Впрочем, об автоматизации учета земель и объектов недвижимости мы надеемся поговорить в одном из наших следующих номеров.
Журнальная площадь не позволяет даже мимоходом остановиться на всех государственных программах, касающихся информационных технологий, но мне кажется, что в общих чертах ясно, в каком окружении родилась «Электронная Россия» и началась ее реализация. Пожалуй, добавим еще одну зарисовку на тему компьютеризации сельских школ, подготовленную Дмитрием Коровиным, и перейдем непосредственно к «Электронной России».
1 (обратно к тексту) - Здесь и далее, если специально не указано, цены даны в расчете на сегодняшний день.
Александр Викторович, какая разница между двумя федеральными программами по созданию автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра (АС ГЗК)?
- Предыдущая программа успешно выполнена. Теперь мы разрабатываем АС ГЗК и учета объектов недвижимости. Она базируется на технических и программных средствах предыдущей программы, делается теми же специалистами. Ее главная задача: на основе уже созданной технологии организовать взаимодействие и связать данные различных ведомств (Минимущество, Министерство природных ресурсов), владеющих информацией об объектах недвижимости (здания, сооружения, водные, лесные ресурсы и т. д.).
Это потребует переработки аппаратных средств и программного обеспечения?
- Да, но небольшой, потому что при проектировании АС ГЗК уже закладывалась возможность учета объектов недвижимости. Всего на программу планируется выделить из федерального бюджета около 12 млрд. рублей, из них примерно половина по Минимуществу, а половина по линии Росземкадастра. В этом году на реализацию программы выделено всего 589 и 720 млн. рублей соответственно.
Почему в структуре работ, которые явно носят опытно-конструкторский характер (техническое проектирование и разработка системы), разработка ПО отнесена к капитальным вложениям и прочим нуждам, в то время как раздел НИОКР практически пуст?
- А разве написание ПО - это научная работа?.. В общем-то, легче обосновывать затраты и тратить деньги, отнесенные к разделу «Прочие нужды». А на НИОКР могут вообще ничего не дать. Поэтому и приходится оптимизировать структуру расходов. По предыдущей программе, например, бюджетные средства на капитальные вложения и НИОКР вообще не выделялись.
Как объяснить, что Росземкадастр, является и разработчиком, и заказчиком, и основным исполнителем программы, - ведь исполнители, по закону, должны определяться на конкурсной основе?
- По-моему, во многих программах так… Конкурсы - для коммерческих организаций, а если и заказчиком, и исполнителем является министерство - это обычная практика.
Но это же обычная практика советских времен…
- Мы разрабатываем систему с 1996 года, а тогда еще не было четко определено, в каких случаях и как проводить конкурсы. Поэтому наш Федеральный центр, как подведомственная структура Росземкадастра, был выбран единственным разработчиком АС ГЗК и остается им до сих пор. Мы столько наработали по этой программе, что передача ее в другие руки означала бы напрасно потраченные деньги. Закупка техники и другие работы будут проходить в рамках конкурсов, а создание системы отдано нам. На проектирование и нормативно-правовое урегулирование тратится порядка 20% средств, часть денег пойдет на закупку компьютеров, а почти половина (330 млн. рублей) - на сбор и ввод в автоматизированную систему результатов инвентаризации, межевания и оценки земель в кадастровых районах (они почти совпадают с муниципальными, их насчитывается примерно 2300). В каждом районе есть подведомственный нам орган кадастрового учета, один из сотрудников которого вносит собранную информацию. А права (и деньги) на сбор информации о земельных участках и объектах недвижимости будут предлагаться свободному рынку на конкурсной основе. При этом не требуется даже лицензирования этой деятельности.
Много ли у вас найдется конкурентов, если, например, распределение работ по созданию АС ГЗК и учета объектов недвижимости перевести на конкурсную схему?
- В наших разработках вы не найдете ничего революционного. Не хочу сказать, что на рынке нет тех, кто смог бы сделать нечто подобное. Но за последние пять лет мы создали систему региональных кадастровых центров (это пятнадцать наших дочерних предприятий), чьи специалисты обслуживают 2300 районов: устанавливают ПО, поддерживают его работоспособность, обучают людей, проводят постоянные консультации по горячей линии. Создать такую систему филиалов не каждому под силу, на это нужно как минимум два-три года.
