Человек и власть: одно-оконный интерфейс
АрхивЗадача — переработать для бумажного издания сетевую публикацию (www.hro.org/ngo/2004/11/window.php) о «принципе одного окна» — показалась мне несложной.
Задача — переработать для бумажного издания сетевую публикацию (www.hro.org/ngo/2004/11/window.php) о «принципе одного окна» — показалась мне несложной. Но стоило начать кромсать материал, как выяснилось, что текст такой обработке не поддается, и не потому, что не содержит излишних деталей, а потому, что в этих самых деталях как раз и прячется вся «вражья сила». Поэтому далее — максимально сжато: примеры, факты, проблемы.
Факт первый
Сегодня в России системы учета населения охватывают практически все сферы деятельности человека. Кроме пенсионного, налогового, социального и воинского учета, есть еще учет передвижений, правоотношений (сделок), записей актов гражданского состояния, владельцев оружия, владельцев автотранспорта, передвижений пассажиров железнодорожного и воздушного транспорта и т. д. Существует не меньше восемнадцати федеральных и невообразимое количество региональных, а также частных учетных баз, включая банковские и страховые системы. Все средства связи, как стационарные, так и мобильные, оборудованы техническими устройствами, учитывающими продолжительность и направление сеансов связи. Конечно, не все разговоры прослушиваются, но машина хранит сведения о том, с кем и сколько мы общаемся. Другая машина хранит информацию о наших поездках в общественном транспорте с точностью до секунды и с точностью до турникета. Маршруты движения транспорта, в свою очередь, для удобства пассажиров оборудуются спутниковыми навигационными системами, сообщающими в единую компьютеризированную диспетчерскую сведения о точном местонахождении конкретного автобуса. Упомянем и о непрерывно пополняемых базах «слепков» с голосов абонентов телефонных сетей или базах данных из изъятых и утерянных записных книжек, собираемых правоохранительными органами.
Само по себе создание и непрерывное пополнение этих баз данных не вызывало бы такой тревоги, если б не стремительность, с которой машины внедряются во власть, меняя всю систему управления России, не говоря уже о явном намерении в дальнейшем интегрировать эти базы в единую информационную сеть.
Пример: регистрационная палата
Гражданин России, не имея жилья и, соответственно, регистрации по месту жительства, не может реализовать конституционное право на предпринимательскую деятельность, о чем регпалата письменно уведомила его в ответ на обращение о регистрации ПБОЮЛ. В ходе судебного разбирательства представители регпалаты, убедившись в несостоятельности своих доводов, заявили, что никакого отказа не было: мол, чиновник не принимает решений, а лишь проверяет правильность заполнения документов, их подлинность и полноту, после чего вводит данные в компьютер.
Если не заполняются обязательные графы, среди которых, графа «зарегистрирован», то ввести эти данные невозможно, а значит, невозможно выдать свидетельство, так как номер этому свидетельству присваивает компьютер.
На вопрос судьи, будет ли выдано свидетельство, если суд обяжет регпалату это сделать, чиновник ответил: будет, только без номера. Но с таким свидетельством человек не сможет вести предпринимательскую деятельность, поскольку в дальнейшем у него возникнет много проблем, в том числе с налоговыми службами.
Я не смог доказать, что компьютерная программа является приложением к инструкции для должностного лица, так как инструкция утверждается председателем регистрационной палаты, а компьютерная программа (коммерческий продукт, созданный неназванным сторонним разработчиком) никем не утверждается.
Факт второй
Внедрение и интеграция баз данных сопровождаются еще и тем, что человек (чиновник) все больше и больше отстраняется от принятия решения. Учитываются не только персональные данные, но и принятые должностными лицами решения. Причем особенности машинного учета чиновничьих решений, как и любого другого машинного учета, состоят в том, что машина не может обрабатывать ненумерованные данные. Любой массив данных может быть включен в единую обрабатываемую базу, только если информация о каждой отдельной совокупности данных (записи) обладает уникальным номером (именем записи). В свою очередь, каждая запись имеет строго установленное число полей, то есть выделенных ячеек, куда вносится информация [«Хранимая запись представляет собой именованную совокупность связанных хранимых полей. Хранимое поле представляет собой наименьшую именованную единицу данных в базе данных». (К. Дейт, «Введение в системы баз данных». — М.: «Наука», 1980. С. 18)]. Очень важно осознать, что человек может разделять и обрабатывать самые разные сведения, даже если они записаны на клочке бумаги, главное, чтобы этих сведений было немного. Машина, напротив, может обрабатывать практически неограниченные массивы информации, но крайне требовательна по части классификации этой информации.
Решение чиновника, имеющее юридическую силу, остается невидимым для компьютерной системы, если этому решению не присвоен номер. Номер же присваивается непосредственно при вводе данных в базу, то есть уже после того, как решение принято и оформлено. Это обусловлено тем, что машина не может хранить и обрабатывать решения, не имеющие юридической силы, — иначе наступит полнейшая неразбериха. В результате случается, что чиновник принимает законное решение, а компьютерная программа отказывается присваивать решению номер в связи с несоответствием вводимых данных заданным параметрам.
Факт третий
В Москве власть начала работать в режиме «одного окна» с 1 января 2004 года, хотя нормативные акты, регулирующие работу «одного окна», были изданы несколько позже. Был утвержден единый реестр документов, выдаваемых гражданам в «режиме одного окна». Региональным органам власти запрещено выдавать гражданам какие-либо документы, не включенные в указанный реестр, если иное не установлено действующим законодательством и правовыми актами федеральных органов исполнительной власти (см. преамбулу постановления Правительства Москвы от 24.02.2004 г. №101-ПП). Кроме того, Правительство Москвы решило, что выдача документов заявителям осуществляется только органами исполнительной власти города Москвы, городскими организациями и «территориальными органами федеральных органов исполнительной власти», определенными в Едином реестре документов в качестве держателей «одного окна». Наделение других юридических лиц функциями приема заявлений и выдачи разрешительных документов (предприятий, организаций и пр.) не допускается (см. п. 8 постановления Правительства Москвы № 361-ПП от 01.06. 2004 г).
На практике реализация этого принципа включает в себя создание трехступенчатой компьютерной системы, в которую интегрированы различные городские базы данных учета населения и правоотношений различных субъектов права.
Служба одного окна префектуры выдает гражданам только шесть типов документов, служба одного окна управы района — восемь типов, службы ДЕЗ-ЕИРЦ — тоже восемь типов.
В базовом варианте служба состоит из пяти человек:
Иначе говоря, нестандартные вопросы просто не будут решаться. Суть в том, что перед исполнительной властью иногда встают неразрешимые с позиции действующего законодательства проблемы. Но если исполнительная власть не прекращает их решать, то рано или поздно (иногда спустя годы) она обращается с инициативой к законодателю, а дальше просто меняется закон. Кстати, законы чаще всего так и меняются. Если же исполнительная власть перестает заниматься неразрешимыми вопросами, то постепенно создается целый социальный слой, безнадежно находящийся в безвыходном положении.
Я уверен, что в категорию неразрешимых теперь попали многие вопросы, которые ранее решались без всяких осложнений.
Из изложенного в общих чертах понятно, какие проблемы возникают при таком революционном скачке в информационное будущее.
Пример: ордер
Суд удовлетворил иск человека о признании права на жилую площадь и обязал выдать ему ордер на жилье, занимаемое и оплачиваемое им более пятнадцати лет.
Чиновники сразу объявили, что решение суда они выполнят, но вместо ордера будет выдана выписка из распоряжения префекта, фактически равнозначная ордеру. Однако исполнение затянулось, так как были заново собраны все исследованные судом документы. Затем вопрос был вынесен на рассмотрение жилищной комиссии.
На основании решения жилищной комиссии и решения суда префект издал распоряжение о предоставлении гражданину занимаемой им квартиры. И тут выяснилось, что из этого уже подписанного распоряжения невозможно сделать выписку, которая с некоторых пор в Москве служит единственным основанием для вселения. А виной всему то, что АСУ (автоматизированная система учета) не может присвоить выписке номер.
Внести в АСУ данные в нашем конкретном случае не удалось, поскольку машина, сверив вносимые данные, «пришла к выводу», что человеку не может быть предоставлено жилое помещение, которое занято. Машине безразлично, что оно занято самим этим человеком.
Проблема первая
Гражданину действительно не приходится собирать бумажки в разных ведомствах, но и за него никто этого не сделает. Просто нет самих бумажек, которые заменены жонглированием записями в разных базах. Все бы хорошо, вот только одним из свойств компьютерной записи является жесткая унификация ее полей. Значит, либо все многообразие человеческих отношений и состояний должно быть уложено в прокрустово ложе заданных полей записи, либо человеческие отношения и состояния должны быть упрощены до стандартов базы. Иначе компьютеризированное «одно окно» придется дублировать системами власти, работающими по старинке. Очевидно, что долго содержать сразу две системы управления невообразимо дорого.
Но даже если власть сохранит пока еще существующую возможность разрешать нестандартные вопросы, она все равно не сможет состыковать эти нестандартные решения с базой данных. Иными словами, компьютеризированная таким образом власть не сможет управлять «неправильными» людьми. Она их просто «не увидит». Проблема вовсе не в компьютерах, а в принципе управления.
Проблема вторая
Единственность «окна» ставит человека в крайне беспомощное положение в случае каких-либо умышленных или неумышленных незаконных манипуляций с данными. Конечно, «окон» может быть много, однако из какого бы «окна» мы не получали информацию, она ничем не будет отличаться от информации, полученной из любого другого. Но ведь именно через противоречия в документах иногда удается установить законность или незаконность совершенных человеком или в отношении человека действий. Думаю, можно не углубляться в такие детали, как невозможность или сложность установления факта умышленного внесения искажений в запись, поскольку и без того очевидно, что на компьютерной распечатке не будет никаких подчисток, затирок и приписок. Получается, что мы вынуждены будем верить власти на слово.
Пример: операторы мобильной связи
Мне довелось судиться с ведущими операторами мобильной связи («МТС», «Билайн», «Мегафон») по аналогичным делам и приблизительно по той же схеме. В России человек без регистрации по месту жительства не может иметь мобильный телефон. Опять письменное обращение, отказ и суд. Те же доводы и ссылки на то, что предоставление бездомным услуг связи может повлечь лишение оператора лицензии Минсвязи. В отличие от чиновников, в судебных коридорах представители коммерческих структур оказались гораздо разговорчивее (по крайней мере, двое из трех). Тут и туманные намеки на СОРМ (Система оперативно-розыкных мероприятий), о котором «…поймите правильно, вам знать не положено». И уверения в том, что фирма бы и рада, да Большой брат не позволит. И искренние советы «не связываться с этим». И, самое главное, прямое упоминание того, что «даже если бы мы хотели нарушить, компьютерная программа не позволит оформить такой контракт». По ходу дела уточняется, что «не мы эту программу придумали».
Проблема третья
«Одно окно» становится практически непреодолимым барьером между гражданином и чиновником. При новой системе и мы, и чиновники избавляемся от обоюдно неприятного общения, но это не приведет к компромиссу между властью и народом, а, напротив, только усугубит непонимание. «По ту сторону» окна будет идиллия правильных вопросов и правильных решений. Чиновник просто не столкнется с нестандартной проблемой. «По эту сторону» будет нарастающая снежным комом «неправильность», то есть хаос. Причем реальное осознание масштабов хаоса станет возможным лишь после того, как принцип «одного окна» из дублирующей экспериментальной модели превратится в главную и единственно работающую схему реализации власти.
Во-первых, любые масштабные управленческие нововведения сказываются не сразу. Например, когда в последние годы существования СССР за отсутствие прописки перестали сажать в тюрьму, никто и представить не мог, что в результате появится непрерывно увеличивающаяся социальная группа с практически неразрешимыми проблемами. Только спустя годы стала понятна невозможность обратной социализации бездомных, поскольку сама проблема существует, а способа учета этой проблемы у власти нет.
Во-вторых, пока эксперимент не завершен, работает служба 777. Человек может позвонить по этому телефону, если его заявление не принимается, и тогда включается ранее действовавший механизм. Но и в этом случае пределом старой системы управления опять же становится необходимость ввода итогового решения в машину. Не всякая проблема решается, но всякая проблема учитывается и, если это возможно, «вручную» стандартизируется до приемлемого для машины уровня. С завершением эксперимента неминуемо прекратится и учет нестандартных проблем. Необратимое накопление проблем начинается не с того момента, когда власть оказывается не в состоянии их решить, а с того, когда власть перестанет их учитывать, что и произошло с бездомными пятнадцать лет назад.
